Sentinelle
Durban 2011. Le Canada se retire du Protocole de
Kyoto
Auteur : Abdoulaye Moussa Abdoul Wahab
Résumé :
Durban - Développement Durable - Environnement - Changements
climatiques - Canada - Protocole de Kyoto - Droit des traités.
La nouvelle est tombée
le 12 décembre 2011. Le ministre canadien de l’environnement Peter Kent,
fraichement rentré de Durban ou il avait déjà
annoncé l’intention
du Canada de ne pas se joindre aux autres Etats développés dans le cadre
d’une seconde période de validité du protocole de Kyoto,
annonce que le
Canada qui participe à hauteur de 2% des émissions mondiales se retire du
protocole de Kyoto.
Le ministre Kent a
particulièrement
illustré la mesure
de l’enjeu auquel était confronté le Canada. Pour respecter ses
engagements d’ici 2012 sans avoir à verser 14 milliards de dollars aux
pays en développement dans le cadre des mécanismes subsidiaires (dont le
mécanisme pour un développement propre prévu à l’article 12 du protocole),
deux solutions s’offrent selon le ministre Kent: « retirer l'ensemble
des voitures, camions, VTT, tracteurs, ambulances, voitures de police et
véhicules de tous genres en circulation sur les routes canadiennes; ou (…)
éliminer tout le secteur agricole et couper le chauffage dans toutes les
maisons, tous les bureaux, hôpitaux et immeubles et dans toutes les
manufactures au Canada. ». Intenable !
Intenable également pour une
partie de la communauté internationale qui a réagi à cette annonce.
Réactions
internationales à la décision Canadienne.
Suite à cette annonce,
la Secrétaire exécutive de la Convention-cadre des Nations Unies sur les
changements climatiques, Christiana Figueres, a
déclaré regretter que le Canada se retire
du protocole de Kyoto, tout en précisant que ce dernier avait néanmoins
des obligations de réduction découlant du protocole de Kyoto et avait
également une obligation morale de réduire ses émissions. Suite notamment
à l’argumentaire du ministre Kent, Christiana Figueres a rappelé que le
Canada faisant partie des pays industrialisés qui depuis les années 90 ont
contribué au réchauffement climatique, était en mauvaise posture pour
appeler les pays en développement à réduire leurs émissions.
La France a
déclaré que la
sortie du Canada du protocole de Kyoto était certes « une mauvaise
nouvelle pour la lutte contre le changement climatique » mais qu’il
n’était pas question de briser la dynamique de Durban. La France a
également émis le souhait que le Canada reconsidère sa position au vu des
enjeux, des efforts accomplis et des prochaines négociations.
Todd Stern qui a
représenté les Etats Unis à Durban s’est refusé à tout commentaire
soulignant que le
Canada étant souverain, cette décision n’engageait que lui, précisant
également que les Etats-Unis n’étant pas parties au protocole de Kyoto,
ils ne pouvaient critiquer le Canada, ni prendre position sur sa décision.
Si la Chine quant à
elle
condamne la
décision de retrait Canadienne tout comme nombre de pays n’étant pas à
l’annexe I du protocole de Kyoto, Moscou qui ne s’engagera pas pour une
seconde période du protocole de Kyoto, dit
comprendre les
motivations Canadiennes.
La logique
implacable du Canada
Le retrait du Canada du
protocole de Kyoto aussi surprenant qu’il puisse paraître notamment au
regard de l’image de marque dont jouit le pays sur les questions
environnementales, est animé d’une des logiques les plus cartésiennes.
Premièrement l’inefficacité
même du protocole de Kyoto. Clamée haut et fort pendant la conférence de
Durban, le protocole de Kyoto est ainsi vidé de tout sens aux yeux du
Canada. Il s’agit de la première raison (l’officielle) du retrait
Canadien. Mais la raison qui le plus probablement a entrainé la décision
Canadienne est celle qui constitue le nerf de la guerre: la logique
financière.
La mise en œuvre du
protocole de Kyoto est en effet basée sur deux principes. L’effort
national des pays développés pour réduire leurs émissions de gaz à effet
de serre et la mise en place de mécanismes subsidiaires contribuant à une
réduction de gaz à effet de serre. Les
obligations de fond
du Canada en vertu du protocole de Kyoto (art 3.1) sont donc les
suivantes : réduire ses émissions sur la période allant de 2008 à 2012 de
6% par rapport au niveau de 1990 soit une baisse à 2 791 mégatonnes. Or
les émissions Canadiennes ont progressé de 17% en raison notamment de
l’exploitation des sables bitumeux, mélange de pétrole brut, de sable,
d'argile et d'eau dont le traitement détruit les forets, pollue l’eau, le
sol et l’air, bref participe aux émissions règlementées par le protocole
de Kyoto. Et la production canadienne est en perpétuelle expansion, ce qui
annihile tout espoir de réduction d’émissions en dehors même du protocole
de Kyoto. Quelles options avait donc le Canada ?
Le
protocole de Kyoto
prévoyant la possibilité de plusieurs périodes d’engagement (art 3.4), le
Canada aurait pu s’engager pour une deuxième période de manière a étaler
ses efforts de réduction d’émissions sur quelques années de plus (jusqu’en
2017 ou 2020) (confirmé au par 7 de la
décision CMP.7 de
la conférence des parties).
Le Canada pouvait également
faire l’acquisition d’unités de réduction auprès d’autres Etats parties au
protocole de Kyoto dont les émissions sont inférieures aux quantités qui
leurs sont respectivement attribuées (art 6.1 à lire avec art 3.10). Mais
ces mécanismes ont la particularité d’être particulièrement onéreux pour
le Canada.
L’équation est assez simple,
le Canada est largement au dessus de ses engagements en matière de
réduction de gaz à effet de serre et s’expose à certains
versements-sanctions, du moins en théorie. Parallèlement sa position dans
les négociations de Durban à l’encontre d’une prolongation du protocole de
Kyoto l’empêche de bénéficier d’un délai pour respecter ses engagements.
La solution imaginée par le Canada consiste donc à se retirer du
protocole. Seulement voilà, le protocole lui reste applicable pendant
encore un an et cela à des conséquences.
Interprétation
des conséquences du retrait du point de vue Canadien.
Le retrait du protocole de
Kyoto est régi par l’article 27 du dit protocole qui dispose que toute
partie au protocole peut à l’expiration d’un délai de 3 ans à compter de
la date de son entrée en vigueur à son égard, dénoncer le protocole par
notification écrite adressée au dépositaire qui est en l’occurrence le
secrétaire général de l’organisation des nations unies (art 23 du
protocole). Cependant, en vertu du paragraphe 2 de l’article 27, la
dénonciation ne prend effet qu’à compter d’un délai d’un an à partir de la
date à laquelle le dépositaire (le secrétaire général des Nations Unies)
en reçoit la notification ou toute date ultérieure spécifiée dans la
notification. Il s’agit donc d’une dénonciation règlementée. Autrement dit
le Canada à partir de sa date de notification reste engagé pour une
période minimale d’un an sur la totalité des dispositions du protocole de
Kyoto. Les obligations auxquelles le Canada se doit de se conformer, se
poursuivront ainsi à peu de chose près jusqu’à la fin de la première
période d’engagement du protocole de Kyoto (31 décembre 2012), date qui ne
peut être exactement déterminée puisque pour le moment la notification
écrite ne semble pas avoir été adressée au secrétaire général des Nations
Unies.
Mais d’autres enjeux
entrent en considération. Dans la logique Canadienne, le protocole lui
sera applicable encore un an, cependant à l’expiration de ce délai, le
Canada ne sera plus tenu à aucune obligation découlant du protocole de
Kyoto. Il ne sera donc pas tenu de présenter la preuve du respect de ses
engagements qui doit être fournie après le 31 décembre 2012, soit à la fin
de la première période d’engagement du protocole. Le raisonnement semble,
présenté ainsi, logique et parfaitement conforme aux dispositions de
l’article 44 de la
convention de
Vienne relatif à la divisibilité des dispositions d’un traité.
Autres
interprétations des conséquences juridiques du retrait canadien.
Au delà de la simple
question de savoir si le Canada devra malgré tout fournir les informations
relatives à ses réductions d’émissions malgré qu’il ne soit plus partie au
protocole se pose la question de la dissociation des obligations de fond
du protocole de Kyoto, du mécanisme de contrôle de ce dernier.
Ce type de question a déjà
été abordé dans un domaine proche, celui des utilisations et donc de la
protection des cours d’eau. La question se posait de savoir si les
obligations procédurales (notification, consultation et étude d’impact)
avaient un but uniquement informatif ou contenaient une essence
substantielle. Aujourd’hui la doctrine est assez unanime dans
l’affirmation que ces dispositions procédurales de coopération sont non
seulement indissociables des règles substantielles d’utilisation
raisonnable et équitable, mais en garantissent surtout l’effectivité.
Le Canada peut donc
difficilement considérer que les dispositions substantielles du protocole
de Kyoto sont dissociables des mécanismes de contrôle de son exécution.
D’ailleurs, étant donné l’absence de dispositions relatives à la question
dans le protocole de Kyoto, l’article 56 de la
convention de
Vienne sur le droit des traités apporte un début de réponse. Il dispose
qu’un traité ne contenant pas de dispositions relatives à son extinction,
sa dénonciation ou au retrait ne peut faire l’objet d’extinction, de
dénonciation ou de retrait à moins que : a) Qu’il ne soit établi qu’il
entrait dans l’intention des parties d’admettre la possibilité d’une
dénonciation ou d’un retrait; ou b) Que le droit de dénonciation ou de
retrait ne puisse être déduit de la nature du traité. ».
Or on ne peut
raisonnablement considérer que les Etats parties au protocole avaient
l’intention d’admettre la possibilité de se dégager des obligations des
mécanismes de mise en œuvre pour deux raisons. Premièrement, cela
conduirait à vider le dit protocole de tout sens car tout Etat ne pouvant
respecter ses engagements pourrait sans aucune conséquence dénoncer le
traité. Cette interprétation est basée sur la notion d’effet utile du
traité et c’est principalement celle permettant une interprétation
praeter ou contra legem.
Deuxièmement, même en étant
lié par le protocole de Kyoto, le mécanisme de contrôle se serait
déclenché à la fin de la période d’engagement. Il peut donc être déduit
que les Etats parties s’engageaient à permettre les mécanismes de contrôle
en dehors du protocole puisqu’à la date de ces mécanismes (excepté
l’hypothèse d’une seconde période d’engagement), les Etats ne seraient
plus liés au protocole de Kyoto.
Enfin, l’article 70 de la
convention de Vienne sur le droit des traités va également dans le sens
d’une applicabilité des mécanismes de contrôle au Canada après 2012
puisqu’il dispose que suite à la dénonciation d’un traité, l’Etat est
libéré de l’obligation de continuer d’exécuter le dit traité, mais cela ne
porte pas atteinte aux droits des autres Etats nés de l’exécution du
traité avant la dénonciation. Autrement dit, et conformément à l’article
70 de la convention de Vienne, on peut estimer que les Etats parties au
protocole de Kyoto ont acquis un droit de vérifier la mise en œuvre
effective des obligations à une date postérieure à la période de validité
et que de ce droit acquis, le Canada reste redevable de ce droit, malgré
sa dénonciation du protocole de Kyoto.
D’autre part sur le plan de
la théorie juridique et dans l’hypothèse d’un contentieux sur la décision
canadienne, les engagements pris par les Etats inscrits à l’annexe I du
protocole peuvent être considérés comme constituant une réparation liée à
une responsabilité historique. Par conséquent, le protocole de Kyoto
serait l’instrument par lequel un certain nombre d’Etats reconnaissent sur
le plan juridique une responsabilité et celle ci ayant entrainé un
préjudice (réchauffement climatique), mettent en place les moyens de
réparer ce préjudice. Ces moyens prennent la forme d’une réparation
(réduction des émissions) et d’une indemnisation (participation aux
mécanismes subsidiaires). Cette interprétation créée de véritables droits
à l’égard des pays en développement et permet la revendication concrète de
l’application des dispositions du protocole et le cas échéant, le
versement des sommes correspondant aux unités de réduction d’émission de
gaz à effet de serre qui doivent être vérifiables.
Options
marginales se présentant au Canada.
Le Canada peut il faire
valoir un changement fondamental des circonstances pour justifier une
extinction immédiate du protocole à son égard ? Peu probable. En effet,
l’annexe A du protocole de Kyoto n’a pas été rédigée en fonction des taux
d’émissions, mais du statut Etat développé ou non. Et même si cela avait
été le cas, la situation actuelle (l’explosion de la pollution par les
pays en développement) était déjà en marche au moment de la signature du
protocole de Kyoto (c’était d’ailleurs l’une des raisons de l’opposition
américaine au protocole).
Une tentative de
retrodatage de la décision Canadienne est elle possible au vu
notamment de la
phrase du ministre
Kent, précisant que le Canada avait déjà déclaré en 2006 qu’il
n’appliquerait pas le protocole de Kyoto ? Cela semble improbable.
Premièrement, le Canada est conscient du formalisme de la décision de
retrait et de toute manière cela n’enlèverait rien à la problématique de
l’applicabilité du mécanisme de contrôle.
Conséquences du
retrait Canadien sur l'avenir des négociations climat.
La première conséquence est
somme toutes la plus évidente, par cette décision le Canada se place
ouvertement en mouton noir de la lutte contre le réchauffement, et d’une
manière encore plus visible que les américains. En effet rien de pire que
de se retirer d’un accord pour passer pour un opposant au progrès. Le
traité sur la non prolifération illustre ceteris paribus ce
raisonnement. Les Etats qui ne l’ont pas ratifié et qui disposent
aujourd’hui de l’arme nucléaire (Inde, Pakistan, Israël) ont peut être été
perçus un temps comme peu enclins à la paix, mais ils ne souffrent de
manière générale pas d’une forte pression médiatique. En revanche la Corée
du Nord qui s’est retirée du TNP en 2003 souffre de l’image d’un pays
fortement opposé à la paix et ayant des intentions belliqueuses
exacerbées.
La deuxième conséquence de
ce retrait est un peu plus complexe. En effet l’accord de Durban est le
fruit d’une certaine entente sur le principe de responsabilité commune
mais différenciée. Dans quelle mesure ce concept pouvait-il être
concrètement mis en place dans le respect du principe d’équité ? Or l’idée
générale étant que l’équité serait une sorte d’engagement supérieur des
Etats développés pour faire en quelque sorte preuve de bonne volonté et de
repentance, le retrait du Canada porte un sérieux coup au sentiment
naissant d’une sorte de reconnaissance par les pays du Nord d’une
responsabilité historique.
On l’a vu les raisons
canadiennes sont logiques : financement exorbitant d’un mécanisme
inefficace. Or la mise en œuvre du concept de responsabilités communes
mais différenciées n’est pas uniquement affaire d’optimalité, elle est
également question de responsabilité morale, de relations harmonieuses
entre les Etats. Pour illustrer ce raisonnement, il suffit de se pencher
sur la pratique des Etats qui à maintes reprises ont effectué un certain
nombre d’actions de repentance tout en affirmant que celle ci ne devait en
aucun cas être considérée comme la reconnaissance d’une quelconque
violation du droit international ou la reconnaissance d’une quelconque
responsabilité internationale. Or bien avant Durban, Kyoto était
l’illustration de la reconnaissance de cette responsabilité.
La Secrétaire
exécutive de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements
climatiques, Christiana Figueres, l’a d’ailleurs illustré en ses termes,
déclarant que « l'accord
de Durban conclu ce weekend est une confirmation et une continuation de la
période d'engagement du Protocole de Kyoto et représente la volonté des
pays développés d'assumer un rôle exemplaire et un engagement dans le
respect des réductions des émissions de gaz à effet de serre légalement
contraignantes ». Elle a d’ailleurs
souligné que la
prolongation du protocole de Kyoto constituait : « un fondement essentiel
pour créer la confiance ». Au final,
l’Europe qui pour
le coup met réellement en place une dynamique de réduction d’émissions
(voir la
feuille de route
énergétique adoptée le 15 décembre 2011) se retrouve de plus en plus
isolée puisque la Russie et le Japon ont déjà déclaré qu’ils ne
s’engageraient pas dans une seconde période de prolongation du protocole
de Kyoto.
La question de
l’influence de la décision Canadienne sur ces Etats et l’Australie d’une
part, mais aussi de manière générale sur la suite des négociations
a été posée à Todd
Stern qui estime que, certes les positions de ces Etats ne sont pas
éloignées, mais qu’il ne devrait pas y avoir de conséquences immédiates et
substantielles à la décision Canadienne.
La décision Canadienne porte
ainsi un sérieux coup aux relations internationales dans la lutte contre
le réchauffement climatique. Une réelle pression internationale pourrait
hypothétiquement faire revenir le Canada sur sa décision. Mais quelle
légitimité aurait une telle pression alors que les Etats-Unis et la Chine
ne sont pas parties au protocole. En réalité, tant que le concept de
responsabilité commune mais différenciée ne fera pas l’objet d’une même
acception, le Canada décidera légitimement seule de ce qui est bien pour
son peuple.
Documents:
Point presse du 13 décembre 2011.
Déclaration du ministre Kent.
Observations
(Philippe WECKEL).
L'assemblée est l'organe
des Etats parties qui déterminent librement leur mode de
fonctionnement. Le Canada ne serait pas en mesure et n'aurait pas
d'intérêt à s'y opposer. A vrai dire on ne saisit pas bien l'intérêt
juridique que présenterait la dénonciation d'un engagement à son
échéance, surtout lorsque cette dernière est prolongée.
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