Sentinelle

La page hebdomadaire d'informations internationales

Bulletin numéro 416 du 04/01/2015

 

Sentinelle (Strasbourg) ISSN 2116-3634

Direction de la publication :

Philippe WECKEL, Professeur à l'Université de Nice,

Brusil Miranda METOU, Chargée de cours à l'Université de Yaoundé,

Catherine Amélie CHASSIN, Maître de Conférences à l'Université de Caen,

04/01/2015

L'information
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Sommaire

Avis 2/13 de la Cour de l'UE: incompatibilité de l'accord d'adhésion de l'UE à la CEDH (première partie)
Gouritin Armelle

UE, CEDH, adhésion, incompatibilité, sujet du droit international, contrôle juridictionnel externe, spécificités du droit de l'UE, compétence pour dire le droit

La CPI abandonne les poursuites contre le président Kenyatta
Kady Charlotte

Cour Pénale Internationale -Kenya -Président Kenyatta -Statut de Rome - Manque de coopération du Kenya - Pas d'ajournement du procès -Retrait des charges -Manque de preuves - Affaire ICC-01/09-02/11

Non adoption du projet palestinien au Conseil de sécurité : urgence d'agir et patience contrainte
Weckel Philippe

L'Autorité palestinienne obtient une majorité des voix (8), mais n'atteint pas la majorité qualifiée (9) nécessaire à l'adoption - Espérant tirer parti du renouvellement partiel du Conseil, Ramallah décide maintenant de présenter le projet à nouveau - Des raisons pour lequelles la Palestine peut obtenir 8 voix, ni plus, ni moins - Sympathie à l'égard de l'initiative palestinienne, mais réticences insumontables au sujet du texte présenté - Manoeuvres de dernière heure avant le vote - Critique à l'égard de la méthode employée, le texte rédigé unilatéralement n'ayant pas été soumis à la discussion - le Conseil de sécurité est avant tout un forum diplomatique et la discussion prédomine sur la procédure formelle d'adoption - Des obstacles à la relance du processus de paix - Les Etats-Unis soumettent cette relance à l'agrément d'Israël - Perspective des élections anticipées dans ce pays - Absence d'interlocuteur pour porter l'engagement attendu d'Israël - L'Autorité palestinienne s'engage dans une démarche de stigmatisation qui menace le processus de paix - Maintien de la perspective de nouvelles négociations de paix sans espoir de concrétisation immédiate - L'ambiguïté des votes sur le projet de résolution - Documents - Le projet palestinien de résolution et le projet alternatif français

L'affaire Sony Pictures ou le danger mondial de l'hyper-piratage électronique
Weckel Philippe

Décret présidentiel des Etats-Unis établissant de nouvelles mesures restrictives contre l'Etat nord-coréen et les personnes ou entités qui lui sont liées - Décision en rapport avec l'affaire Sony Pictures - Action de piratage électronique de grande ampleur visant des intérêts privés - Atteinte grave à la sécurité des biens et des personnes - Champ large de cette forme de criminalité transnationale - Activité crapuleuse - Action extraterritoriale d'un régime totalitaire - Terrorisme international - Désignation de la Corée-du-Nord sur la base de simples similitudes - Identité des responsables et liens avec l'Etat demeurant inconnus - Illégalité de telles mesures restrictives dans le système européen soumis au contrôle de la Cour européenne de justice - La difficulté d'établir l'origine du piratage renforce la menace


Europe

Avis 2/13 de la Cour de l'UE: incompatibilité de l'accord d'adhésion de l'UE à la CEDH (première partie)

Auteur : Gouritin Armelle

Résumé :
UE, CEDH, adhésion, incompatibilité, sujet du droit international, contrôle juridictionnel externe, spécificités du droit de l'UE, compétence pour dire le droit

 

Dans son avis 2/13 du 18 décembre 2014 la Cour de l’UE réunie en assemblée plénière a conclu que le projet d'accord d’adhésion de l’Union Européenne (UE) à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du Conseil de l’Europe (CEDH) n’est pas compatible avec le droit de l’UE. La Commission a engagé cette procédure, sur le fondement de l’article 218§11 du Traité sur le Fonctionnement de l’UE (TFUE)

 

A première vue cet avis peut surprendre. En effet, des passerelles existent d’ores et déjà entre droit de l’UE et droit de la CEDH (c’est-à-dire la Convention telle qu’elle est interprétée et appliquée par la Cour EDH). L’article 6§3 du Traité sur l’Union Européenne (TUE)  prévoit que « Les droits fondamentaux, tels qu’ils sont garantis par la (CEDH) (…) font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux ». Aussi, la Charte des droits fondamentaux de l’UE qui a acquis force obligatoire avec le Traité de Lisbonne prévoit à son article 52§3 le principe d’interprétation concordante (ou homogène) entre les droits garantis par elle-même et les droits garantis par la CEDH : « Dans la mesure où la présente Charte contient des droits correspondant à des droits garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère ladite convention. Cette disposition ne fait pas obstacle à ce que le droit de l'Union accorde une protection plus étendue ».

Néanmoins, à l’examen de l’avis en question, il ressort que de nombreux problèmes se posent avec l'adhésion de l'UE à la CEDH. Pour l’essentiel, ces problèmes sont liés au statut de l'UE en tant que sujet du droit international et à l’exercice d’un contrôle juridictionnel « externe » à l’UE.

 

Conformément à l’objet de Sentinelle, cette note n’a pas pour prétention d'être un article (de nombreux articles seront sans aucun doute consacrés à cet avis). Aussi, dans cette note nous nous consacrerons aux aspects de l’avis les plus directement liés au droit international. Nous aborderons des aspects de cet avis liés à l’UE comme sujet atypique de droit international : l’UE compétente pour « dire le droit international », et la possibilité (et les difficultés) pour que le droit l’UE soit soumis à un contrôle externe. Dans le prochain bulletin nous évoquerons la question de la délicate responsabilité de l’UE au titre de violation des obligations issues de la CEDH (détermination du « bon défendeur » : Etats-Membres de l’UE et/ou UE elle-même, la question de l’imputation), la place intermédiaire de la CEDH dans l’ordre juridique de l’UE (telle qu’elle ressort de l’avis : place intermédiaire entre droit primaire et droit dérivé), et la question des réserves par des Etats-Membres de l’UE à la CEDH.

 

Avant tout il convient de donner le contexte de ces notes, à savoir la procédure d’adhésion de l’UE à une Convention internationale et les motifs de l’avis qui conclut à la non-compatibilité en question.

 

1. Cadre juridique de l’adhésion de l’UE à la CEDH, Convention internationale

L’adhésion de l’UE à la CEDH est prévue à l’article 6§2 du TUE (première phrase) : « L'Union adhère à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales ».

La possibilité pour l’UE d’adhérer à une Convention internationale est prévue par le Traité sur le Fonctionnement de l’UE (TFUE): « L'Union peut conclure un accord avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales lorsque les traités le prévoient ou lorsque la conclusion d'un accord, soit est nécessaire pour réaliser, dans le cadre des politiques de l'Union, l'un des objectifs visés par les traités, soit est prévue dans un acte juridique contraignant de l'Union, soit encore est susceptible d'affecter des règles communes ou d'en altérer la portée » (art. 216§1), « Les accords conclus par l'Union lient les institutions de l'Union et les États membres » (art. 216§2), et « L'Union peut conclure avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales des accords créant une association caractérisée par des droits et obligations réciproques, des actions en commun et des procédures particulières » (art. 217).

Dans le cadre de l’adhésion de l’UE à la CEDH, le droit de l’UE pose des conditions, conditions qui font l’objet du contrôle de la Cour rendu dans l’avis 2/13. Tout d’abord, l’article 6§2 du TUE (seconde phrase prévoit que « Cette adhésion ne modifie pas les compétences de l'Union telles qu'elles sont définies dans les traités ». Aussi, le protocole n°8 relatif à l’adhésion de l’UE à la CEDH encadre l’adhésion en précisant ce qui suit:

« Article premier

L'accord relatif à l'adhésion de l'Union à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (ci-après dénommée "Convention européenne"), prévue à l'article 6, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne, doit refléter la nécessité de préserver les caractéristiques spécifiques de l'Union et du droit de l'Union, notamment en ce qui concerne:

a) les modalités particulières de l'éventuelle participation de l'Union aux instances de contrôle de la Convention européenne;

b) les mécanismes nécessaires pour garantir que les recours formés par des États non membres et les recours individuels soient dirigés correctement contre les États membres et/ou l'Union, selon le cas.

Article 2

L'accord visé à l'article 1er doit garantir que l'adhésion de l'Union n'affecte ni les compétences de l'Union ni les attributions de ses institutions. Il doit garantir qu'aucune de ses dispositions n'affecte la situation particulière des États membres à l'égard de la Convention européenne, et notamment de ses protocoles, des mesures prises par les États membres par dérogation à la Convention européenne, conformément à son article 15, et des réserves à la Convention européenne formulées par les États membres conformément à son article 57.

Article 3

Aucune disposition de l'accord visé à l'article 1er ne doit affecter l'article 344 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. »

 

2. Les motifs d’incompatibilité

D’emblée, il convient de relever que la Cour de l’UE n’a pas retenu l’avis de l’Avocat Général http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=160929&mode=lst&pageIndex=1&dir=&occ=first&part=1&text=&doclang=FR&cid=254035 qui, dans la « remarque finale » de sa prise de position (points 278 et 279), préconisait conclure que le projet d’accord est compatible avec le droit de l’UE, sous réserve de modifications :

« 278. L’examen du projet d’accord à la lumière des critères juridiques énoncés à l’article 6, paragraphe 2, TUE et dans le protocole n° 8 ainsi qu’à la lumière de la déclaration n° 2 n’a fourni aucun élément qui puisse sérieusement mettre en cause la compatibilité de l’adhésion envisagée de l’Union à la CEDH avec les traités. Ce projet nécessite uniquement quelques modifications ou compléments relativement mineurs, qui pourront être apportés sans grande peine.

279. Dans ces conditions, nous pensons qu’il ne serait pas très constructif de déclarer que, dans sa rédaction actuelle, le projet d’accord serait incompatible avec les traités. Au contraire, la Cour devrait poursuivre dans la ligne dont elle a jeté les bases dans son deuxième avis sur l’Espace économique européen et dire pour droit que le projet d’accord est compatible avec les traités à condition qu’y soient inscrits les modifications, compléments et précisions que nous avons proposés ».

 

La Cour n’a pas suivi la prise de position de l’Avocat Général et a émis l’avis selon lequel « L’accord portant adhésion de l’Union européenne à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales n’est pas compatible avec l’article 6, paragraphe 2, TUE ni avec le protocole (n° 8) relatif à l’article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne sur l’adhésion de l’Union à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ». Pour ce faire, la Cour avance 4 motifs (repris au point 258):

« À la lumière de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de constater que l’accord envisagé, en tant que:

–      il est susceptible de porter atteinte aux caractéristiques spécifiques et à l’autonomie du droit de l’Union, dans la mesure où il n’assure pas la coordination entre l’article 53 de la CEDH et l’article 53 de la Charte, ne prévient pas le risque d’atteinte au principe de la confiance mutuelle entre les États membres dans le droit de l’Union et ne prévoit aucune articulation entre le mécanisme institué par le protocole n° 16 et la procédure de renvoi préjudiciel prévue à l’article 267 TFUE ;

–      il est susceptible d’affecter l’article 344 TFUE, dans la mesure où il n’exclut pas la possibilité que des litiges entre les États membres ou entre ces derniers et l’Union, relatifs à l’application de la CEDH dans le champ d’application matériel du droit de l’Union, soient portés devant la Cour EDH ;

–      il ne prévoit pas des modalités de fonctionnement du mécanisme du codéfendeur et de la procédure de l’implication préalable de la Cour qui permettent de préserver les caractéristiques spécifiques de l’Union et de son droit, et

–      il méconnaît les caractéristiques spécifiques du droit de l’Union concernant le contrôle juridictionnel des actes, actions ou omissions de l’Union en matière de PESC, dans la mesure où il confie le contrôle juridictionnel de certains de ces actes, actions ou omissions exclusivement à un organe externe à l’Union ».

 

3. L’UE, sujet atypique du droit international

Nous pouvons maintenant passer à l’examen de deux aspects de l’avis en lien avec le droit international, à savoir la compétence que l’UE semble s’attribuer pour dire le droit international et les difficultés pour que l’UE se soumette à un contrôle juridictionnel externe. Ces aspects renvoient au caractère atypique de l’UE en tant que sujet du droit international. Cette question n’est pas nouvelle. De nombreux écrits et arrêts ont traité ou soulevé ces questions.

Les particularités de l’UE comme sujet du droit international sont relevées par la Cour de l’UE dans son avis (points 155 à 177). Les points 155 à 159 sont particulièrement clairs :

« 155. En effet, depuis l’adoption de la CEDH, seules des entités étatiques pouvaient y être parties, ce qui explique que, à ce jour, cette convention ne lie que des États. Cela est d’ailleurs corroboré par la circonstance que, afin de permettre l’adhésion de l’Union, non seulement l’article 59 de la CEDH a été modifié, mais l’accord envisagé lui-même contient une série de modifications de cette convention pour rendre cette adhésion opérationnelle dans le cadre du système qu’elle-même établit.

156. Or, ces modifications se justifient précisément par la circonstance que, contrairement à toute autre Partie contractante, l’Union, du point de vue du droit international, ne peut pas, en raison de sa nature même, être considérée comme un État.

157. En effet, comme la Cour l’a itérativement constaté, les traités fondateurs de l’Union ont, à la différence des traités internationaux ordinaires, instauré un nouvel ordre juridique, doté d’institutions propres, au profit duquel les États qui en sont membres ont limité, dans des domaines de plus en plus étendus, leurs droits souverains et dont les sujets sont non seulement ces États, mais également leurs ressortissants (voir, notamment, arrêts van Gend & Loos, 26/62, EU:C:1963:1, p. 23, et Costa, 6/64, EU:C:1964:66, p. 1158, ainsi que avis 1/09, EU:C:2011:123, point 65).

158. Or, la circonstance que l’Union est dotée d’un ordre juridique d’un genre nouveau, ayant une nature qui lui est spécifique, un cadre constitutionnel et des principes fondateurs qui lui sont propres, une structure institutionnelle particulièrement élaborée ainsi qu’un ensemble complet de règles juridiques qui en assurent le fonctionnement, entraîne des conséquences en ce qui concerne la procédure et les conditions d’une adhésion à la CEDH.

159. C’est précisément en considération de cette circonstance que les traités soumettent cette adhésion au respect de diverses conditions » (nous soulignons).

 

4. L’UE, sujet atypique du droit international. L’UE compétente pour « dire le droit international » ?

Distincte de la compétence de la Cour de l’UE pour dire le droit de l’UE (droit primaire et droit dérivé), la question que nous abordons (et que la Cour et l’Avocat Général abordent) est celle de savoir qui, de la Cour de l’UE ou de la CourEDH, est compétente pour dire le droit de la CEDH lorsque le droit de l’UE est en cause pour son incompatibilité avec le droit de la CEDH (dans les cas potentiels de conflits entre Etats-Membres ou entre l’UE et des Etats-Membres). Est-ce qu’il s’agit de la juridiction de la Cour de l’UE ou de celle de la CourEDH ?

L’Avocat Général Mme Julianne Kokott abonde dans le sens d’une compétence de la Cour de l’UE. Tout d’abord, l’Avocat Général relève que du fait de l’adhésion de l’UE à la CEDH, le droit de la CEDH fera partie intégrante du droit de l’UE (l’Avocat Général fait référence aux arrêts Haegeman - 181/73, EU:C:1974:41, point 5; IATA et ELFAA - C-344/04, EU:C:2006:10, point 36; et Air Transport Association of America e.a. - C-366/10, EU:C:2011:864, point 73). Or, la Cour de l’UE a un monopole de juridiction (art. 344 du TFUE), d’interprétation du droit de l’UE en dernière instance et de manière contraignante et de monopole du contrôle de légalité des actes des institutions, organes et autres organismes de l’Union (avec quelques exceptions pour le contrôle de légalité, exceptions liées à la PESC – Politique Etrangère et de Sécurité Commune). Dès lors, l’Avocat Général abonde dans le sens de la compétence de la Cour de l’UE, y-compris via la procédure des questions préjudicielles.

La priorité de la Cour de l’UE est exprimée de manière très claire aux points 139 à 141 :

«139. Comme nous l’avons déjà expliqué, en effet, la CEDH deviendra, du seul fait de l’adhésion de l’Union, partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union, de sorte que notre Cour sera compétente à l’interpréter suivant la procédure préjudicielle (article 267 TFUE). Son rôle dans l’interprétation de la CEDH à l’intérieur de l’Union pourrait cependant être menacé en raison du fait que les juridictions supérieures des États membres ayant ratifié le protocole additionnel n° 16 à la CEDH pourraient être tentées, en application des dispositions de celui-ci, d’adresser leurs questions d’interprétation de la CEDH à la Cour EDH plutôt qu’à notre Cour.

140. En définitive, ce phénomène n’est cependant pas une conséquence de l’adhésion de l’Union à la CEDH. Même en l’absence de l’adhésion envisagée, les juridictions des États membres ayant ratifié le protocole additionnel n° 16 peuvent saisir la Cour EDH de question d’interprétation de la CEDH relatives à des droits fondamentaux au lieu de se tourner vers notre Cour pour lui poser des questions d’interprétation de la Charte, qui seraient identiques d’un point de vue matériel. 

141. Pour résoudre ce problème, il suffit de revenir à l’article 267, paragraphe 3, TFUE, qui impose aux juridictions des États membres dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours l’obligation de saisir notre Cour. L’article 267, paragraphe 3, TFUE a la primauté sur le droit national et, partant, sur un éventuel accord international que certains États membres de l’Union auraient ratifié, comme c’est le cas du protocole additionnel n° 16 à la CEDH. Il en découle que, pour autant qu’elles aient à statuer sur un litige relevant du champ d’application du droit de l’Union, les juridictions des États membres statuant en dernière instance doivent adresser leurs questions sur les droits fondamentaux par priorité à notre Cour et se conformer à ses décisions par priorité ».

La Cour de l’UE suit l’Avocat Général sur ce point. La Cour de l’UE attribue au droit de la CEDH le statut de droit de l’UE du fait de l’adhésion (point 180 : « du fait de l’adhésion, la CEDH, comme tout autre accord international conclu par l’Union, lierait, en vertu de l’article 216, paragraphe 2, TFUE, les institutions de l’Union et les États membres et ferait, dès lors, partie intégrante du droit de l’Union” et en tire les conséquences par exemple au point 204 de l’Avis : « Par conséquent, lorsque celui-ci est en cause, la Cour est exclusivement compétente pour connaître de tout litige entre les États membres ainsi qu’entre ces derniers et l’Union au sujet du respect de cette convention”.

 

5. L’UE, sujet atypique du droit international. Possibilité (et difficultés) pour que le droit l’UE soit soumis à un contrôle juridictionnel externe

Liée à la question de la juridiction de la Cour de l’UE pour dire le droit de la CEDH (vue ci-dessus), se pose la question plus générale de la possibilité pour l’UE de se soumettre à un contrôle externe.

Cette question est abordée dans l’Avis de la Cour. Elle y rappelle qu’ « un accord international, prévoyant la création d’une juridiction chargée de l’interprétation de ses dispositions et dont les décisions lient les institutions, y compris la Cour, n’est, en principe, pas incompatible avec le droit de l’Union, ce qui est d’autant plus le cas lorsque, comme en l’occurrence, la conclusion d’un tel accord est prévue par les traités eux-mêmes. En effet, la compétence de l’Union en matière de relations internationales et sa capacité à conclure des accords internationaux comportent nécessairement la faculté de se soumettre aux décisions d’une juridiction créée ou désignée en vertu de tels accords, pour ce qui concerne l’interprétation et l’application de leurs dispositions” (point 182, nous soulignons).

La Cour poursuit en limitant ce principe de possibilité de contrôle externe: “Toutefois, la Cour a également précisé qu’un accord international ne peut avoir des incidences sur ses propres compétences que si les conditions essentielles de préservation de la nature de celles-ci sont remplies et que, partant, il n’est pas porté atteinte à l’autonomie de l’ordre juridique de l’Union (…)” (point 183). “En particulier, l’intervention des organes investis de compétences décisionnelles par la CEDH, telle que prévue dans l’accord envisagé, ne doit pas avoir pour effet d’imposer à l’Union et à ses institutions, dans l’exercice de leurs compétences internes, une interprétation déterminée des règles du droit de l’Union (…)” (point 184). “Or, il est certes inhérent à la notion même de contrôle externe que, d’une part, l’interprétation de la CEDH fournie par la Cour EDH lierait, en vertu du droit international, l’Union et ses institutions, y compris la Cour, et que, d’autre part, l’interprétation donnée par la Cour d’un droit reconnu par cette convention ne lierait pas les mécanismes de contrôle prévus par cette dernière et, tout particulièrement, la Cour EDH, comme il est prévu à l’article 3, paragraphe 6, du projet d’accord et précisé au paragraphe 68 du projet de rapport explicative” (point 185). 

Comme souligné par l’Avocat Général, il s’agit là du nœud du problème : la possibilité juridique pour l’UE de se soumettre à un contrôle juridictionnel externe. Les points 163 et 164 sont particulièrement clairs :

« 163. À aucun endroit, le projet d’accord ne précise expressément que l’Union sera soumise à la juridiction de la Cour EDH. Néanmoins ce projet implique nécessairement qu’à l’instar de toutes les autres parties contractantes à la CEDH, la Cour reconnaisse cette juridiction par l’effet de son adhésion à la CEDH.

164. Comme de nombreuses parties à la procédure l’ont souligné, cet élément de contrôle juridictionnel externe du respect de normes élémentaires en matière de droits fondamentaux apportera le principal changement par rapport à la situation juridique actuelle et il est généralement considéré comme la véritable plus-value qu’apportera l’adhésion envisagée de l’Union à la CEDH. La reconnaissance de la juridiction de la Cour EDH par l’Union devrait être considérée non pas comme un simple geste de soumission, mais bien comme l’occasion d’intensifier le dialogue qu’en juridictions authentiquement européennes, notre Cour et la Cour EDH entretiennent d’ores et déjà (voir en ce sens également la deuxième phrase de la déclaration n° 2). Idéalement, cette coopération entraînera un renforcement de la protection des droits fondamentaux en Europe et contribuera ainsi à la réalisation des valeurs fondamentales sur lesquelles l’Union est fondée (article 2 TUE) ».

 

L’Avocat Général évoque ensuite un point discuté lors de la procédure devant la Cour de l’UE : la question de savoir si l’UE doit se conformer aux arrêts de la CourEDH. Ce point sera abordé dans la note du bulletin de la semaine prochaine, lorsque nous aborderons la question des spécificités de la responsabilité de l’UE au regard des mécanismes du droit de la CEDH.

 

Pour conclure la première  note consacrée à cet avis, on peut s’interroger sur les raisons sous-jacentes (c’es-à-dire au delà des questions du respect des spécificités de l’UE en tant que sujet du droit international) qui rendent délicate l’adhésion de l’UE à la CEDH. 

 

Peut-être qu’une des raisons sous-jacentes de la difficile adhésion de l’UE à la CEDH et de la difficile reconnaissance de la juridiction de la CourEDH tient au fait que les deux Cours (et les deux ordres juridiques) n’ont pas le même centre de gravité. Pour schématiser de manière un peu caricaturale, le droit de l’UE aurait comme centre de gravité l’intégration (et notamment l’intégration économique), alors que le centre de gravité du droit de la CEDH résiderait dans le respect des droits garantis par la Convention.

Cette manière caricaturale d’exposer ces moteurs distincts de protection du (des) droit(s) apparaît de manière très explicite dans l’avis et la prise de position de l’Avocat Général à divers endroits. Entre autres:

« Il est possible que la Cour EDH ne définira pas toujours l’équilibre entre les exigences de la protection des droits fondamentaux, d’une part, et les impératifs de l’intérêt général ou des intérêts économiques, d’autre part, exactement de la même manière que notre Cour l’a fait jusqu’à présent dans sa jurisprudence. Dans cette mesure-là, le fait que les institutions de l’Union seront liées par la jurisprudence de la Cour EDH en raison de l’adhésion imminente de l’Union à la CEDH pourrait parfaitement entraîner un glissement d’accent, par exemple, dans la relation entre les droits fondamentaux et les libertés fondamentales du marché intérieur européen. Cette éventuelle évolution serait toutefois une conséquence inéluctable de l’adhésion de l’Union à la CEDH et de la reconnaissance de la juridiction de la Cour EDH telles que les auteurs du traité de Lisbonne les ont posées en prémisse à l’article 6, paragraphe 2, première phrase, TUE et à l’article 1er, sous a), du protocole n° 8 » (prise de position, point 206).

Et:

« La poursuite des objectifs de l’Union, tels que rappelés à l’article 3 TUE, est, pour sa part, confiée à une série de dispositions fondamentales, telles que celles prévoyant la liberté de circulation des marchandises, des services, des capitaux et des personnes, la citoyenneté de l’Union, l’espace de liberté, de sécurité et de justice ainsi que la politique de concurrence. Ces dispositions, s’insérant dans le cadre d’un système propre à l’Union, sont structurées de manière à contribuer, chacune dans son domaine spécifique et avec ses caractéristiques particulières, à la réalisation du processus d’intégration qui est la raison d’être de l’Union elle-même » (avis, point 172).

 

 

Adhésion de l’UE à la CEDH: derniers développements (Armelle Gouritin, 16 décembre 2012)

Adhésion de l'UE à la Convention européenne des droits de l'homme, une intrusion des juges dans les négociations (Florina Costica, 30 janvier 2011)

UE-CEDH: lancement des "pourparlers officiels" sur l'adhésion de l'UE à la Convention européenne des droits de l'homme  (Florina Costica, 11 juillet 2010)

UE-CEDH : le premier pas institutionnel vers l’adhésion de l’Union européenne à la Convention européenne des droits de l’homme   (Florina Costica, 28 mars 2010)

Adhésion de l’UE à la Convention européenne des droits de l’homme, enjeux et défis  (Florina Costica, 21 février 2010)

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Organisations des Nations Unies

La CPI abandonne les poursuites contre le président Kenyatta

Auteur : Kady Charlotte

Résumé :
Cour Pénale Internationale -Kenya -Président Kenyatta -Statut de Rome - Manque de coopération du Kenya - Pas d'ajournement du procès -Retrait des charges -Manque de preuves - Affaire ICC-01/09-02/11

 

Rencontre entre Ban Ki-Moon et le président Kenyatta, le 25 septembre 2014 à New York  ©UN Photo/Evan Schneider

 

Depuis son indépendance, le 12 décembre 1963, le Kenya connaît une histoire agitée, surtout depuis les années 90.

Lors de l'élection présidentielle du Kenya du 27 décembre 2007, Raila Odinga reçut le soutien massif des provinces de Nyanza, de la vallée du Rift et de la côte mais aussi de personnalités emblématiques telle Wangari Maathai. Dans la soirée du 30 décembre 2007, Samuel Kivuitu, qui venait juste d'être reconduit, pour cinq ans, par Kibaki à son poste de président de la commission électorale (Electoral Commission of Kenya), déclara Raila Odinga battu par 232 000 voix de différence en faveur du président sortant contrairement aux tendances des derniers résultats enregistrés. Controversée par les observateurs de l'Union européenne qui demandèrent un recomptage des bulletins de vote, cette annonce fut immédiatement contestée par le camp de Raila et entraîna la plus grande crise de violence survenue au Kenya avec 1500 morts et  au moins 300 000 déplacés. Le 28 février 2008, grâce à la médiation de Kofi Annan, l'ancien Secrétaire général des Nations unies, un accord de partage du pouvoir entre le président Kibaki et Raila fut signé, et entériné à l'unanimité par le Parlement le 18 mars, pour résoudre la crise. Il se matérialisa par la nomination de Raila Odinga au poste de Premier ministre le 13 avril suivant. Quatre jours plus tard, il prêta serment et un gouvernement de coalition fut constitué.

Le 5 novembre 2009, le Procureur de la Cour Pénale Internationale (CPI) informa le Président de la Cour de son intention de demander l’autorisation d’ouvrir une enquête sur la situation au Kenya, conformément à l’article 15-3 du Statut de Rome , en relation avec les violences post-électorales de 2007-2008 au Kenya.

Le 31 mars 2010, la Chambre préliminaire II fit droit, à la majorité de ses membres, à la demande, déposée par le Procureur, d’autorisation d’ouvrir une enquête sur les crimes contre l’humanité qui auraient été commis au Kenya. L’enquête portait sur des crimes contre l’humanité commis entre le 1er juin 2002 (la date d’entrée en vigueur du Statut de Rome pour le Kenya) et le 26 novembre 2009 (la date à laquelle le Procureur a demandé l’autorisation d’ouvrir une enquête).

Le 8 mars 2011, la Chambre préliminaire II statua sur les demandes introduites par le Procureur, décidant, à la majorité de ses membres, de citer Francis Kirimi Muthaura, Uhuru Muigai Kenyatta et Mohammed Hussein Ali à comparaître devant la Cour.

Le 23 janvier 2012, les juges de la Chambre préliminaire II  refusèrent de confirmer les charges à l’encontre de M. Ali. La Chambre confirma les charges à l’encontre de M. Muthauraet et de M. Kenyatta et renvoya ces derniers en procès devant les juges de première instance. Le 18 mars 2013, les charges portées à l’encontre de Francis Kirimi Muthaura furent retirées.

M. Kenyatta était accusé[1] d’être pénalement responsable en tant que coauteur indirect, au sens de l’article 25-3-a du Statut de Rome, des crimes contre l’humanité suivants:

- meurtre (article 7-l-a) ;

- déportation ou transfert forcé de population (article 7-l-d);

- viol (article 7-l-g);

- persécution (article 7-l-h); et

- autres actes inhumains (article 7-l-k).

Le 4 mars 2013, la population kenyane fut appelée aux urnes afin d'élire un nouveau dirigeant à la tête du pays ainsi que les membres du futur gouvernement. Le scrutin s'annonçait assez serré. Si Huit personnalités présentèrent leurs candidatures à la présidentielle, deux candidats se démarquaient : Raila Odinga, Premier ministre depuis trois mandats, et Uhuru Kenyatta, le Vice-premier ministre. C'était la première fois qu'une élection présidentielle à deux tours était tenue au Kenya. Un mois après le vote, les résultats, approuvés par la cour kenyane relativement à la transparence du processus, étaient connus. Uhuru Kenyatta arriva en tête avec 50,7% des suffrages et seulement 8000 voix au-dessus de la majorité absolue. Cependant, une polémique fit rage relativement à cette élection. En effet, le nouveau président était accusé par la Cour pénale internationale de crimes contre l'humanité et d’avoir  joué un rôle important dans les violences post électorales de 2007, alors qu'il était à la tête de l'opposition officielle. Les pays occidentaux se retrouvaient donc dans une situation plutôt délicate à la suite de l'accusation d'Uhuru Kenyatta dont le procès devait débuter à La Haye le 12 novembre 2014. D'une part, il aurait été le premier chef d'État en exercice jugé par la CPI. D’autre part, il était un allié précieux dans la lutte contre le terrorisme et incitait les pays africains à s'unir pour combattre Al-Qaïda et pour aider à stabiliser la Somalie, foyer du groupe d'Al-Shabab lié à Al-Qaïda. Or, comme l'a démontré l'attentat terroriste du 21 septembre 2013, perpétré par le groupe d'Al-Shabab où 62 otages furent tués, cette menace est encore bien présente. Ce qui explique, en grande partie, pourquoi les pays occidentaux conservèrent un silence prudent sur cette affaire. 

Le président kenyan, Uhuru Kenyatta, se présenta, mercredi 8 octobre 2014, devant la Cour pénale internationale. Il fut le premier chef d'Etat à accepter d'y comparaître depuis la création de la CPI, en 2002.

Uhuru Kenyatta, convoqué pour évoquer les difficultés de l'enquête dans son procès pour crimes contre l'humanité, assista au début de l'audience sous le regard de dizaines de partisans présents dans la galerie du public, pleine à craquer.

La Procureur accusa Nairobi de ne pas coopérer avec la CPI en refusant notamment de lui transmettre des relevés bancaires ou téléphoniques. Ces derniers pourraient prouver, selon elle, que M. Kenyatta avait orchestré une partie des violences politico-éthniques qui avaient suivi l'élection présidentielle de 2007.

En 2012, la CPI avait décidé de poursuivre, dans deux procès séparés, plusieurs membres de chacun des camps qui s'étaient affrontés lors de ces violences. Depuis son élection à la tête du pays, en mars 2012, Uhuru Kenyatta avait multiplié les tentatives pour obtenir la clôture de l'affaire. L'Union africaine s'était même mobilisée pour plaider sa cause devant le Conseil de sécurité des Nations unies à la mi-novembre 2014. L'instance onusienne a en effet le pouvoir légal de suspendre des poursuites si elles présentent un risque pour la paix et la sécurité internationale.

Le procès du président kenyan devait initialement s'ouvrir en septembre 2013, mais il fut reporté à de nombreuses reprises sur fond d'accusations d’intimidations de témoins.

L’abandon des poursuites se fit en deux temps : le 3 décembre 2014, la Chambre rejeta la demande d’ajournement avant que la Procureur n’abandonne les poursuites le 5 décembre 2014.

I : rejet de la demande d'ajournement du procès :

Le 3 décembre 2014, la Chambre prit deux décisions: l'une relative au manque de coopération du Kenya avec la CPI et l'autre rejetant la demande d'ajournement du procès.

A : manque de coopération du Kenya :

Le 29 novembre 2013, l'Accusation demanda à la Chambre de prendre acte d'un manque de coopération du Gouvernement kenyan, alléguant que le Gouvernement ne s'était pas conformé à une demande de produire des documents financiers et d'autres documents relatifs à M. Kenyatta.  

Après avoir examiné les arguments des parties et participants sur cette question, la Chambre rejeta la demande de référer cette question à l'Assemblée des États Parties. Après une évaluation détaillée, la Chambre conclut que l'approche du Gouvernement du Kenya concernant la coopération n'avait pas respecté la norme de bonne foi dans la coopération qui est exigée des États parties en vertu du Statut de Rome et qu’il n'avait pas pris de mesures significatives pour exiger la production des documents demandés par le Procureur de la CPI. Selon la Chambre de première instance V (b), ce manquement affecta la capacité de la Cour de s'acquitter de ses fonctions et pouvoirs, et en particulier, de la fonction attribuée à la Chambre en vue de la recherche de la vérité. 

Cependant, concernant le potentiel de contribuer à un procès équitable qu'aurait un référé à l'AEP, la Chambre a noté son rejet de la demande d'ajournement et, entre autres, le retard de l'Accusation dans la conduite de ses enquêtes et dans le suivi de la demande de coopération. Elle souligna que la question du manquement du Gouvernement du Kenya, concernant la demande de l'Accusation, aurait dû être soulevée à un stade bien antérieur et estima que cela aurait atténué de façon significative l'impact que ce manquement a eu sur la procédure dans cette affaire.

En conclusion, malgré l'expression de fortes préoccupations concernant l'approche du Gouvernement du Kenya, la Chambre a exercé son pouvoir discrétionnaire en ne référant pas cette question à l'Assemblée des États Parties, étant donné que la Chambre n'était pas convaincue que ceci faciliterait un procès équitable, servirait les intérêts de la justice, ou serait approprié compte tenu des circonstances particulières. Les parties pouvaient demander l'autorisation de la Chambre de faire appel de ces décisions.

Dans une décision distincte du 3 décembre 2014, la Chambre rejeta une demande de l'Accusation de prendre acte de la non-coopération du Gouvernement kenyan et d'en référer à l'Assemblée des États Parties (AEP) au Statut de Rome de la CPI.

Le 3 décembre 2014, les juges de la Chambre de première instance V (B) de la Cour pénale internationale (CPI) conclurent que les autorités kenyanes n'avaient pas suffisamment coopéré dans le cadre des enquêtes menées par le Bureau du procureur s'agissant de l'affaire portée contre M. Kenyatta et que ce défaut de coopération avait nui à leur recherche de la vérité en l'espèce : « la Chambre conclut que, à maintes reprises, les autorités kenyanes […] n'ont pas coopéré de bonne foi » et « que ce manquement peut être qualifié de non coopération » telle qu'elle est définie dans le Statut de Rome.

Dans sa décision, la Chambre conclut par conséquent que le défaut de coopération des autorités kenyanes a non seulement empêché l'Accusation de mener une enquête approfondie à propos des accusations en question, mais a également fini par compromettre la capacité de la Chambre à s'acquitter de ses fonctions conformément à l'article 64, et notamment, à rechercher la vérité conformément à l'article 69-3 du Statut ». Il s'agit là d'un constat particulièrement important.

Les juges se prononcèrent ainsi sur le degré de coopération fournie par les autorités kenyanes dans le cadre de l'affaire Kenyatta. Contrairement à ce qu'avait annoncé publiquement le Gouvernement kenyan, à savoir qu'il s'était acquitté pleinement de ses obligations juridiques en l'espèce, la décision rendue par la Chambre confirma que celui-ci avait manqué à ses obligations découlant du Statut de Rome en ne coopérant pas dans le cadre de l’enquête.

La Procureur n’eut de cesse de solliciter les autorités kenyanes pour qu'elles coopèrent avec mon Bureau en l'espèce afin que celui-ci puisse remplir sa mission. Des documents primordiaux quant aux violences post électorales de 2007 et de 2008, notamment en ce qui concerne le comportement de l'accusé, ne se trouvent qu'au Kenya. L'Accusation ne peut les consulter qu'avec l'assistance des autorités kenyanes. En fin de compte, cette assistance indispensable n'a jamais été fournie, ce qui a été confirmé par la Chambre de première instance dans sa décision.

En plus de ce défaut de coopération de la part du Gouvernement kenyan, le Bureau du procureur a été confronté à une série d'obstacles majeurs qui l'ont empêché d'enquêter de manière approfondie sur les violences post électorales survenues en 2007 et 2008, et qui ont eu raison des enquêtes en l'espèce. Le Bureau fut notamment confronté aux difficultés suivantes :

- Un flux constant d'informations dénuées de tout fondement fut véhiculé dans les médias à propos des affaires relatives au Kenya ;

- Une campagne sans précédent fut menée dans les médias sociaux en vue de dévoiler l'identité de témoins protégés dans le cadre des affaires relatives au Kenya ;

- De vastes initiatives concertées furent prises en vue de harceler, d'intimider et de menacer des individus qui souhaitaient témoigner.

Il va sans dire que la non-transmission de certains documents importants par les autorités kenyanes eut des répercussions fâcheuses sur cette affaire. Ce comportement a, en premier lieu, privé les victimes de leur droit à connaître toute la vérité sur les événements survenus en 2007 et en 2008. Il a, en second lieu, entravé la capacité du Procureur à mener une enquête à son terme. Et il a, en dernier lieu, empêché les juges d'exercer leurs fonctions essentielles consistant à évaluer les éléments de preuve et à établir la vérité.

Enfin, les obstacles rencontrés en tentant d'obtenir la coopération nécessaire pour mener l’enquête ont globalement retardé et entravé, dans une large mesure, le cours de la justice pour les victimes dans le cadre de cette affaire.

B : rejet de la demande d’ajournement :

Le 3 décembre 2014, la Chambre de première instance V(B) de la Cour pénale internationale (CPI) a également rendu une décision rejetant la demande de l'Accusation aux fins d'un nouvel ajournement de l'affaire à l'encontre d'Uhuru Kenyatta ainsi que la demande de la Défense de mettre fin à la procédure. La Chambre a ordonné à l'Accusation de déposer, dans une semaine au plus tard, un avis indiquant soit (i) le retrait des charges dans cette affaire, soit (ii) que le niveau d'éléments de preuve s'est amélioré à un degré qui justifierait la tenue d'un procès.

Dans sa décision rejetant la demande de l'Accusation aux fins d'un nouvel ajournement de l'affaire, la Chambre nota un certain nombre d'éléments, y compris le fait que l'Accusation avait reconnu que les éléments de preuve demeuraient insuffisants pour soutenir une déclaration de culpabilité et qu'on ne pouvait savoir à l’avance si l'information recherchée dans sa demande de coopération serait, si obtenue, suffisante pour étayer les charges. La Chambre releva également le droit de l'accusé à être jugé sans retard excessif et à la présomption de son innocence et conclut qu'un autre ajournement serait contraire aux intérêts de la justice dans ces circonstances. Elle tint compte des intérêts légitimes des victimes, y compris celui de voir les responsables de crimes traduits en justice. Toutefois, la Chambre souligna que ces intérêts devaient être en équilibre avec d'autres intérêts de la justice, et, à la lumière des circonstances,  constata qu'il ne serait pas dans l'intérêt de la justice, ou des victimes, que la procédure fut encore ajournée.

Ayant statué sur la demande d'ajournement, la Chambre indiqua que l'approche appropriée serait un retrait des charges par l'Accusation, à moins que le niveau d'éléments de preuve ne se fut suffisamment amélioré pour permettre la poursuite du procès. En outre, elle ajouta qu’en d'un retrait des charges, sa décision ne porterait pas atteinte au droit de l'Accusation de présenter de nouvelles charges contre l'accusé à une date ultérieure, sur la base des circonstances de fait identiques ou similaires, si l'Accusation obtenait des éléments de preuve suffisants pour soutenir cette approche.

Le 3 décembre 2014, la Chambre de première instance V(B) rendit donc une décision rejetant la demande de l'Accusation aux fins d'un nouvel ajourne ment de l'affaire à l'encontre d'Uhuru Kenyatta et a ordonné à l'Accusation d’indiquer soit le retrait des charges, soit sa disposition pour le procès.

II : Abandon des poursuites :

Le 5 décembre 2014, l’Accusation abandonna les charges contre M. Kenyatta. La Procureur  indiqua que compte tenu des éléments de preuve dont elle disposait à l'heure actuelle en l'espèce, elle n’avait pas d'autre choix que d'abandonner les charges mais que ceci était sans préjudice de la possibilité de présenter une nouvelle affaire si de nouveaux éléments de preuve étaient portés à sa connaissance.

Comme le 3 décembre 2014, les juges de la Chambre de première instance V (B) de la Cour pénale internationale avaient refusé tout nouveau report du procès de M. Uhuru Muigai Kenyatta, le 5 décembre 2014, la Procureur déposa une notification aux fins du retrait de ces charges et cela sans préjudice de la possibilité de présenter une nouvelle affaire si de nouveaux éléments de preuve étaient portés à sa connaissance.

La Procureur reconnut que c’était un moment douloureux pour les hommes, les femmes et les enfants qui avaient terriblement souffert de l'horreur des violences post électorales et qui avaient  patiemment attendu, pendant près de sept ans, que justice leur soit rendue.

725 victimes participaient à la procédure dans l’affaire Kenyatta.

La Procureur justifia sa décision en précisant : « J'ai décidé d'abandonner les charges contre M. Kenyatta après avoir soigneusement examiné toutes les preuves dont je dispose. Cette décision est fondée sur les faits propres à l'espèce et rien d'autre. En ma qualité de Procureur, j'agis et je prends mes décisions en fonction du droit et des éléments de preuve dont je dispose.

Malgré mon engagement personnel pour que justice soit rendue et que les responsables rendent des comptes aux Kenyans qui ont été la cible des terribles violences qui ont secoué Nakuru et Naivasha après les élections de 2007, je ne peux engager de procès que lorsque l'accusé sera vraisemblablement reconnu coupable sur la base des éléments de preuve à ma disposition. Sans cette perspective, il est de mon devoir en tant que Procureur de retirer les charges à l'encontre de l'accusé.

Vous vous rappelez sans doute que, le 5 septembre 2014, j'ai prié la Chambre de première instance de reporter l'ouverture du procès de M. Kenyatta jusqu'à ce que les autorités kenyanes exécutent pleinement la demande modifiée de consultation de dossiers présentée par l'Accusation en avril 2014. J'avais alors informé la Chambre que je disposais des mêmes éléments de preuve que lorsque j'avais demandé un report du procès en décembre 2013 et que, par conséquent, ces éléments ne suffisaient pas à établir la responsabilité pénale présumée de M. Kenyatta au-delà de tout doute raisonnable, tel que requis à la phase du procès.

Malgré mes efforts persistants et ceux de mon équipe dévouée pour la bonne marche de la justice au Kenya, en l'espèce, ceux qui ont cherché à entraver son cours ont pour l'instant privé le peuple kenyan de la justice qu'il mérite.

J'ai expliqué aux Kenyanes et aux Kenyans les difficultés de taille auxquelles mon Bureau s'est heurté dans le cadre de son enquête sur M. Kenyatta. Le Bureau a notamment été confronté aux difficultés suivantes :  plusieurs personnes, qui détenaient des informations cruciales quant aux agissements de M. Kenyatta, sont décédées, tandis que d'autres sont trop terrifiées pour témoigner à charge; des témoins clés, qui avaient communiqué des éléments de preuve en l'espèce, ont fini par retirer leur témoignage ou changer leur version des faits, notamment des témoins qui ont par la suite allégué avoir menti à mon Bureau à propos de leur présence à des réunions cruciales ; et le défaut de coopération de la part du Gouvernement kényan a entravé la capacité de l'Accusation à mener des enquêtes approfondies sur les charges, ce que la Chambre de première instance a récemment confirmé.

J'abandonne les charges à l'encontre de M. Kenyatta parce que, pour le moment, je ne pense pas que nous soyons pleinement en mesure d'enquêter sur les crimes en cause et d'engager des poursuites à ce sujet. L'abandon des charges ne signifie en aucune façon que l'affaire est définitivement close. M. Kenyatta n'a pas été acquitté, et l'affaire peut être ré-ouverte, ou présentée différemment, si de nouveaux éléments de preuve établissant les crimes ainsi que sa responsabilité sont découverts. Mon Bureau continuera à recevoir et à examiner les informations susceptibles de révéler qui sont les responsables des violences post électorales de 2007-2008, et évaluera, à ce stade, au vu de la situation actuelle au Kenya, les mesures pouvant concrètement et raisonnablement être prises en relation avec les crimes commis à Nakuru et à Naivasha en 2007 et en 2008.

Cependant, j'aimerais dire quelques mots à propos du fait que les autorités kenyanes n'ont pas coopéré pleinement et efficacement dans le cadre de l'enquête que nous menions en l'espèce. Depuis que l'Accusation a adressé une demande modifiée aux autorités kenyanes le 8 avril 2014, les éléments produits par ces dernières ne correspondent tout simplement pas à un grand nombre des documents que nous avions demandés. En résumé, nous n'avons pas reçu la plupart des documents que nous voulions consulter et ce, bien que les juges de la Cour aient clairement confirmé la validité de notre demande modifiée et rejeté toutes les objections formulées par lesdites autorités.

En l'espèce, les documents les plus intéressants quant aux violences post électorales ne se trouvaient qu'au Kenya. Or, bien qu'elles nous aient assurés qu'elles étaient disposées à coopérer avec la Cour, les autorités de ce pays n'ont pas tenu leur promesse.

Au final, les obstacles que nous avons rencontrés en tentant d'obtenir la coopération nécessaire pour mener notre enquête ont globalement retardé et entravé, dans une large mesure, le cours de la justice pour les victimes dans le cadre de cette affaire.

Enfin, la date d'aujourd'hui marque une journée sombre dans l'histoire de la justice pénale internationale. Malgré tout, je suis fermement convaincue que la décision prise aujourd'hui ne marque pas un point final en matière de justice ou d'obligation de rendre des comptes s'agissant des crimes subis par les Kenyanes et les Kenyans en 2007 et 2008, crimes pour lesquels justice doit être rendue. »



[1] La Chambre préliminaire II conclut qu’il y avait des motifs substantiels de croire que:

- Du 24 au 28 janvier 2008, l’organisation criminelle des Mungiki aurait mené une attaque généralisée et systématique contre la population non kikuyu qu’ils tenaient pour fidèle au Mouvement démocratique orange (Orange Democratic Movement, ODM) (population appartenant principalement aux groupes ethniques luo, luhya et kale njin) à Nakuru et Naivasha.

-Les attaques sur ou aux alentours de Nakuru et Naivasha se seraient soldées par un grand nombre de morts, le déplacement de milliers de personnes, des viols, des atteintes graves à l’intégrité physique des personnes, des souffrances mentales et des destructions de biens.

- Entre au moins novembre 2007 et janvier 2008, Kenyatta et des membres des Mungiki et d’autres personnes, auraient conçu un plan commun en vue de lancer ces attaques.

- La contribution apportée par Uhuru Muigai Kenyatta à la mise en œuvre du plan commun aurait été essentielle. Plus spécifiquement, cette contribution aurait consisté à fournir, au nom de la coalition du Parti de l’unité nationale (PNU), un appui institutionnel pour: i) la conclusion d’un accord avec les Mungiki en vue de la commission des crimes; et ii) l’exécution du plan commun par les Mungiki sur le terrain, à Nakuru et Naivasha.

 

 

 

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sommaire

Paix et Sécurité

Non adoption du projet palestinien au Conseil de sécurité : urgence d'agir et patience contrainte

Auteur : Weckel Philippe

Résumé :
L'Autorité palestinienne obtient une majorité des voix (8), mais n'atteint pas la majorité qualifiée (9) nécessaire à l'adoption - Espérant tirer parti du renouvellement partiel du Conseil, Ramallah décide maintenant de présenter le projet à nouveau - Des raisons pour lequelles la Palestine peut obtenir 8 voix, ni plus, ni moins - Sympathie à l'égard de l'initiative palestinienne, mais réticences insumontables au sujet du texte présenté - Manoeuvres de dernière heure avant le vote - Critique à l'égard de la méthode employée, le texte rédigé unilatéralement n'ayant pas été soumis à la discussion - le Conseil de sécurité est avant tout un forum diplomatique et la discussion prédomine sur la procédure formelle d'adoption - Des obstacles à la relance du processus de paix - Les Etats-Unis soumettent cette relance à l'agrément d'Israël - Perspective des élections anticipées dans ce pays - Absence d'interlocuteur pour porter l'engagement attendu d'Israël - L'Autorité palestinienne s'engage dans une démarche de stigmatisation qui menace le processus de paix - Maintien de la perspective de nouvelles négociations de paix sans espoir de concrétisation immédiate - L'ambiguïté des votes sur le projet de résolution - Documents - Le projet palestinien de résolution et le projet alternatif français

 

La direction de l’Autorité palestinienne a décidé ce vendredi que son projet de résolution rejeté par le Conseil de sécurité le 30 décembre dernier serait à nouveau présenté devant cet organe. Le projet avait recueilli les voix pour de 8 Etats membres (Argentine, Tchad, Chili, Chine, France, Jordanie, Luxembourg, Fédération de Russie). Les Etats-Unis et l’Australie avaient voté contre. 5 Etats se sont abstenus (Lituanie, Nigéria, République de Corée, Rwanda, Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord). Le texte a donc bénéficié d’une majorité des voix : la Palestine n’a pas été mise en minorité. Toutefois la majorité qualifiée de 9 voix sur 15 nécessaire à l’adoption n’a pas été atteinte.

On a du mal à suivre la logique qui détermine la démarche palestinienne eu égard au fonctionnement du Conseil qui reste avant tout un forum diplomatique. De l’échec de la première présentation la Palestine a tiré la conclusion que la date de fin d’année choisie pour le vote avait été inappropriée. L’arrivée de nouveaux membres non permanents en ce début de janvier modifie en effet la composition du Conseil dans un sens apparemment favorable au projet palestinien (les cinq nouveaux membres : Angola, Espagne, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Venezuela).

Pour répondre à l’attente de Ramallah, il faudrait que la Jordanie endosse à nouveau le projet et que des discussions informelles soient engagées entre les 15 membres. Or la situation au sein du Conseil n’est pas à première vue bouleversée par la modification de la composition. En effet, il est absolument clair que les Etats-Unis maintiendront leur vote négatif et que, par conséquent le projet palestinien ne pourra pas être considéré comme adopté. Il est aussi clair que certains des membres qui ont voté la première fois pour ce projet sont opposés à ce qu’il obtienne la majorité qualifiée de 9 voix. Une telle situation ferait reposer la responsabilité de l’échec du projet sur les Etats-Unis (résolution « vétoïsée »). Or cet Etat a parfaitement joué le jeu en entreprenant de larges consultations avec tous les Etats concernés. Si l’initiative palestinienne a suscité une large sympathie, subsiste une réticence insurmontable sur certains éléments de la proposition. La version initiale a été sensiblement modifiée, mais le délai envisagé pour achever la négociation demeure relié à l’accession de la Palestine à la qualité de membre de l’ONU et d’inutiles formules provocatrices à l’égard d’Israël subsistent. Comme le soulignent les Etats-Unis, les exigences relatives à la sécurité d’Israël ne sont pas énoncées. En somme, le texte actuel n’est vraiment pas consensuel. Il est logiquement partial, parce qu'il émane exclusivement de l'une des parties au conflit.

Pour ces raisons, il est exclu que la majorité de 9 voix puisse être atteinte. Par ailleurs, l’Autorité palestinienne avait déjà échoué en 2011 à faire adopter un projet de résolution par le Conseil de sécurité au sujet de son admission à l'ONU. Or la situation a incontestablement a évolué, puisque la relance des négociations israélo-palestinienne par les Etats-Unis a échoué. Dans ce contexte qui renforce nettement la position palestinienne, il serait incompréhensible que la Palestine obtienne au Conseil un appui comparable à celui de 2011. Il y a aujourd'hui une très forte majorité, voire même une unanimité, au sein du Conseil en faveur de l’adoption d’une résolution engageant les deux parties dans une négociation sérieusement encadrée pour aboutir dans un délai proche. La Russie a d'ailleurs justifié son soutien à l’initiative palestinienne par le fait qu’elle n’avait pas de chance de réussir en raison, notamment, du veto américain. Le projet est donc assez soutenu en gros, mais non pas dans le détail.

Obtenir 8 voix pour, mieux que par le passé, constitue par conséquent la seule perspective offerte à l’Autorité palestinienne pour son texte en l’état. On comprend ainsi la portée des changements de dernière heure dans les positions des Etats membres avant le vote sur le projet palestinien. Sous la pression d’Israël, le Nigéria a finalement abandonné son soutien à la Palestine pour s’abstenir et la France a apporté sa voix à celle-ci pour compenser la perte, maintenir les 8 voix, c'est-à-dire la majorité sans adoption du texte, et contrer ainsi la manoeuvre d'israël. L’attitude impromptue de la France n’est pas sans rappeler celle qui avait été la sienne lors de l’admission de la Palestine à l’UNESCO. Elle relève surtout d'une capacité rapide de réaction et on se gardera de tirer de ces gestes tactiques de portée procédurale des conclusions au sujet des positions de fond défendues par les différents Etats. Ce stade est d’ailleurs dépassé dans la crise palestinienne. Il n’y a plus d’opposition sur le fond, sauf entre les deux parties en conflit, semble-t-il. D'ailleurs la déclaration prononcée par le représentant du Nigéria donne vraiment à penser que cet Etat a voté pour, alors qu'il s'est abstenu, et la France qui a voté pour a défendu en réalité dans son explication de vote son projet alternatif de résolution et sa propre méthode contraire à celle que l'autorité palestinienne a employée. Dans ce vote sur un texte dont l'adoption était absolument impossible, qui de l'autorité palestinienne ou d'Israël l'a emporté ? Visiblement cette vaine question a concentré tous leurs efforts. 7, 8, 9, 10 voix pour le projet de résolution, quelle importance convient-il d'accorder à ce sondage d'opinion au demeurant mal formulé ?

Malgré cette forte maturité de la crise israélo-palestinienne, il ne faut pas se cacher les difficultés qui attendent la relance éventuelle des négociations.

La première tient à la position des Etats-Unis. Ces derniers ont heureusement répondu à l’invitation de la France soutenue par les Européens de s’impliquer dans cette relance qui prendrait appui sur un cadre fixé par le Conseil de sécurité. Néanmoins, il est clair que, aux yeux de Washington, une telle démarche devrait être agréée par Israël et que tel n’est pas le cas. En réalité cette exigence est certainement partagée par de nombreux Etats. Ceux, ils sont nombreux en Israël, qui réclament que la paix soit imposée au gouvernement israélien n’ont pas jamais présenté d’argument convaincant. Il appartient aux Israéliens de se déterminer et de tracer – c’est là tout leur problème – la perspective de leur avenir à long terme. Il reste que la position américaine bloque aujourd'hui la possibilité d’adopter une résolution au Conseil de sécurité.

Au Conseil l’Ambassadrice des Etats-Unis a expliqué ainsi cette position :

Nous avons voté contre le projet de résolution, non pas parce que nous acceptons le statu quo. Nous avons voté contre, parce que nous savons ce que tout le monde sait ici : la paix sera le fruit de choix et de compromis difficiles qui doivent être faits à la table des négociations. La confrontation mise en scène aujourd’hui au Conseil de sécurité ne rapprochera pas les parties de la solution des deux États. Nous avons voté contre le projet de résolution, non pas parce que les souffrances quotidiennes ou les menaces subies par les Palestiniens et les Israéliens nous laissent indifférents, mais parce que nous savons que ces souffrances ne cesseront pas et ces menaces ne se dissiperont pas tant que les deux parties ne seront pas parvenues à un règlement global par le biais de négociations. Le projet de résolution ouvre la voie à davantage de division et non au compromis. Il pourrait bien provoquer l’affrontement même qu’il prétend éviter.

La seconde difficulté se situe en Israël même. Au moment où la discussion internationale sur la relance du processus de paix a été engagée, le Premier ministre israélien a provoqué des élections législatives anticipées. L’interlocuteur israélien est donc maintenant un gouvernement sans majorité maintenu temporairement jusqu’à la constitution de son successeur après les élections de mars prochain. En outre, la vie politique dans ce pays rappelle la Quatrième République en France ou la pratique politique italienne sur une longue période. En effet, un parti politique « pivot », le Likoud, domine un multipartisme éclaté. Il se maintient durablement en constituant des coalitions alternatives. Ainsi l’orientation du futur gouvernement dépendra davantage des manœuvres de partis que du résultat des urnes. Dans une telle situation, la question palestinienne ne peut guère s’imposer dans le débat électoral. On constate donc que le projet de relance du processus de paix repose sur l’idée qu’Israël devrait s’engager effectivement dans une négociation devant aboutir concrètement et non plus poursuivre indéfiniment des discussions sans objet concret, mais qu’il n’y a pas de partenaire israélien pour un tel engagement. Le constat n'est malheureusement pas nouveau.

L’attitude de l’Autorité palestinienne est aussi problématique. On comprend et on peut partager même l’exaspération palestinienne, mais la diplomatie de la stigmatisation n’est pas une diplomatie. Quelle serait l’utilité pour l’Etat de Palestine d’obtenir une résolution « vétoïsée » ? Bénéficiant d’un soutien général à sa cause, sa quête de légitimation est devenue sans objet. L’adhésion au Statut de Rome de la Cour pénale internationale relève certes de l’appréciation propre du gouvernement de Ramallah. Il ne faut pas cacher cependant que l’implication de la Cour dans le conflit israélo-palestinien aurait un effet très négatif, pour ne pas dire désastreux, sur les relations entre les parties, sans offrir de perspectives réalistes d’aboutir à des condamnations, en l’absence de collaboration d’Israël. Elle ferait obstacle à une amnistie générale décidée par le Conseil de sécurité sous chapitre VII de la Charte qui constituerait un argument sérieux dans une éventuelle négociation de paix. Au fond, on attendrait de la direction palestinienne ce pragmatisme constructif qui est la marque de toute bonne politique d’Etat. On regrette donc le passage en force tenté par l’Autorité palestinienne devant le Conseil de sécurité qui n’a pas été en mesure de discuter les termes du projet palestinien. Elle a indisposé ses membres par son attitude. On peut espérer que la décision de présenter ce texte une seconde fois s’accompagnera d’un changement de méthode et d’une véritable ouverture à la recherche du compromis.

Les Etats-Unis ont ainsi critiqué la démarche palestinienne :

(…) ce projet de résolution a été mis aux voix sans avoir à été débattu ni examiné dûment par les membres du Conseil, ce qui est très inhabituel, notamment si l’on tient compte de la gravité de la question. Nous devons agir de manière prudente et ne pas prendre de mesures qui risqueraient de déclencher un cercle vicieux.

Le Rwanda s’est montré plus direct :

Il est par ailleurs regrettable que les 15 membres du Conseil de sécurité n’aient pas eu l’occasion de discuter de ce projet de résolution ni de le négocier et de l’améliorer, puisqu’il a été rédigé en dehors du Conseil. C’est pour toutes ces raisons – l’absence de consensus au sein de la région, l’incidence négative sur le processus de paix et un manque d’ouverture et de transparence dans la procédure à New York – que le Rwanda s’est abstenu dans le vote aujourd’hui. Pour l’avenir, nous inviterions tous les membres du Conseil, en coordination avec les parties aux négociations, le Groupe des États arabes et d’autres parties prenantes à œuvrer ensemble à la rédaction d’un projet de résolution plus consensuel, qui devrait donner un nouvel élan au processus de paix.

Quoiqu’il en soit on a compris que la relance des négociations n’était pas envisageable immédiatement. Evidemment, l’idée d’un « plan B », c’est-à-dire d’une politique alternative envers Israël si la perspective actuelle devait être abandonnée, progresse sous le manteau. A côté d’une série de reconnaissances de l’Etat de Palestine qui serait l’exercice d’une prérogative souveraine des Etats, on pourrait s’attendre à ce que l’adoption de mesures restrictives envers la colonisation israélienne dans les territoires palestiniens occupés soit portée sur la table du Conseil européen. L’Union a établi un dispositif cohérent de sanctions visant la Crimée et relevant de la mise en œuvre active du principe de non-reconnaissance. Elle a trouvé là un terrain d’expérimentation de mesures transposables à d’autres situations. Israël plongerait donc dans une atmosphère de sanctions prises par son principal partenaire économique et on sait les dommages insidieux que causent de telles politiques aux Etats qu’elles frappent.

On n’en est pas du tout là aujourd’hui. La sympathie qui a accueilli l’initiative palestinienne devant le Conseil de sécurité, malgré sa grande maladresse, est un signe de l’irritation générale. Le "plan B" n'est pourtant pas à l'ordre du jour et les Etats sont contraints d'attendre, malgré l'urgence reconnue, une évolution de l'attitude d'Israël à l'égard du processus de paix à laquelle personne ne croit sincèrement.

Note. L’ambiguïté des votes : les réserves de ceux qui ont voté pour

Jordanie : pour le compte de la Ligue arabe et de la Palestine

La position de la Jordanie sur cette question est bien connue. Nous avons présenté ce projet de résolution sans préjuger de nos positions juridiques et étant entendu que sa teneur ne signifie aucunement un changement de position de notre part. La présentation du projet de résolution arabe ne peut nullement être interprétée comme une mesure unilatérale. Elle reflète le droit légitime du peuple palestinien, qui a choisi le chemin de la paix et s’est adressé à l’ONU en dernier recours, maintenant qu’Israël a bloqué toutes les voies lui permettant de réaliser ses aspirations légitimes.

Luxembourg : pour la solution à deux Etats

Notre vote d’aujourd’hui est l’expression d’une conviction : la conviction qu’il est urgent d’agir, maintenant; la conviction que nous ne pouvons indéfiniment reporter les échéances. La sauvegarde de la solution à deux États n’est pas extensible à l’infini. Notre vote d’aujourd’hui ne vise personne. Il ne cherche pas à diviser ou à pointer du doigt. Au contraire, il se veut un vote d’espoir et de paix. En votant pour la solution à deux États, nous lançons un appel aux parties – aux responsables politiques israéliens et palestiniens, mais aussi aux citoyens israéliens et palestiniens – pour qu’elles choisissent la voie de la réconciliation et de la reprise des négociations. Nous appelons les pays de la région et la communauté internationale dans son ensemble à s’engager résolument aux côtés des Israéliens et des Palestiniens pour que la coexistence pacifique des deux États, l’État d’Israël et l’État de Palestine, devienne enfin une réalité

France : pour une action collective immédiate

Face à cette démarche positive et de bonne volonté, aucune négociation crédible n’a malheureusement pu encore être engagée, et ce, alors même que la détérioration de la situation sur le terrain commande d’agir sans attendre. C’est donc poussés par l’urgence à agir, par la nécessité profonde d’une adaptation de méthode, par la responsabilité qui incombe à chaque membre du Conseil de sécurité, que nous avons voté en faveur du projet de résolution présentée par la Jordanie. Cela ne signifie pas que ce texte soit idéal. Certaines des formulations retenues suscitent des réserves de notre part, tout comme la méthode qui a été adoptée pour présenter le texte.

Russie : pour une action véritablement collective

M. Churkin (Fédération de Russie) (parle en russe) : La Fédération de Russie regrette que le Conseil de sécurité n’ait pas été en mesure d’adopter le projet de résolution S/2014/916, qui aurait renforcé les bases juridiques généralement reconnues du processus de paix au Moyen-Orient, notamment les résolutions du Conseil de sécurité, le mandat de la Conférence de Madrid et l’Initiative de paix arabe. Les événements récents au Moyen-Orient ont illustré avec plus de force encore une vérité incontestable : les méthodologies qui s’écartent d’une approche véritablement collective du règlement d’un problème aussi complexe n’existent pas, et ce, d’autant moins que ce conflit non réglé qui dure depuis près de 70 ans est l’un des facteurs les plus importants de la déstabilisation de la région tout entière, et constitue un argument puissant dans les mains de ceux qui recrutent les extrémistes, en les persuadant que la recherche de solutions politiques est vaine

Chili : pour l’action immédiate, mais contre la méthode

Le Chili, s’acquittant de ses responsabilités internationales, en toute cohérence et conscient de son rôle au sein de cet organe, a voté pour l’adoption du présent projet de résolution (S/ 2014/916). Nous ne sommes pas satisfaits de la façon dont ce processus a été mené, car il a laissé peu de place aux négociations et au dialogue entre les membres du Conseil et les parties prenantes. À notre avis, les négociations sont indispensables pour parvenir au consensus permettant de donner effet à l’action collective du Conseil qui vise à trouver des solutions viables. Toutefois, dans le cadre de notre analyse, nous avons privilégié l’urgence de remédier à la situation sur le terrain et la conviction qu’il est possible de parvenir à un résultat politique qui permettrait de relancer les négociations. Le conflit qui a frappé Gaza en juillet et en août et les événements survenus ces derniers mois en Cisjordanie et à Jérusalem-Est ont montré que le statu quo n’est pas viable. Après 46 années d’occupation, le peuple palestinien garde l’espoir d’exercer sa pleine souveraineté et d’accéder à l’indépendance. Ce sont des aspirations légitimes, que le Chili appuie.

DOCUMENTS

ONU

02/01/2015 La Palestine présente sa demande d'adhésion à plusieurs conventions et traités, dont celui de la CPI

Territoires occupés : le Conseil de sécurité rejette un calendrier pour le retrait d'Israël

Le Conseil de sécurité rejette un texte appelant à mettre fin à l’occupation israélienne des territoires palestiniens avant fin 2017

Le texte du projet présenté par la Jordanie au nom de la Ligue arabe et de la Palestine : Projet de résolution S/2014/916 pas adopté 8-2-5

Le compte-rendu de la séance : S/PV.7354

 

France

Point de presse du 18/12/2014

Q - Quid de la proposition de résolution française, maintenant que les Palestiniens ont proposé la leur à l’Onu ? Est-elle toujours sur la table ? A-t-elle subi des modifications ? La France continue-t-elle de négocier avec les Palestiniens, qui précisent que leur proposition pourrait être amendée ?

R - Notre objectif est de rassembler la communauté internationale en soutien au processus de paix. Le conseil de sécurité peut jouer un rôle déterminant dans cette perspective.

Les discussions sont en cours avec nos partenaires à New York. Il est nécessaire que le texte qui sera soumis au vote du conseil de sécurité soit susceptible de recueillir le consensus. Nous y consacrons tous nos efforts.

30 décembre 2014 – Conseil de sécurité – Projet palestinien de résolution – Explication de vote de M. François Delattre, représentant permanent de la France auprès des Nations unies

(…) si les modalités d’une solution juste pour les réfugiés palestiniens, ou le détail des arrangements de sécurité - et notamment du retrait des forces israéliennes -, relèvent de l’accord à conclure entre les parties, nous pouvons et nous devons pouvoir poser collectivement les grands paramètres de ces négociations. Nous devons également pouvoir fixer un calendrier clair pour leur conclusion – car quelle crédibilité donner à une négociation dont on ne verrait jamais le terme ? Le projet avancé par la France permet tout cela.

Monsieur le Président,

La France regrette qu’il ne soit pas possible aujourd’hui d’aboutir à un consensus sur ces points qui devraient réunir la communauté internationale. Mais nos efforts ne doivent pas s’arrêter là ; notre responsabilité est d’essayer encore. Avant qu’il ne soit trop tard.

Déclaration du Porte-Parole du 2 janvier (après la convocation de l’Ambassadeur de France à Tel-Aviv pour explication)

La paix au Proche-Orient est dans l’intérêt de tous, c’est la position constante de la France qui se détermine en toute indépendance. Le Conseil de Sécurité a un rôle central à jouer pour conduire les parties à une solution juste et durable, l’escalade ne peut que conduire à l’impasse. C’est à partir de ces principes que la France se détermine et se déterminera.

Le projet informel de résolution qui serait attribuable à la France :

"French draft resolution": Israeli Palestinian Peace agreement within 2 years

The Security Council , 

PP1. Reaffirming its previous resolutions, in particular resolutions 242 (1967), 338(1973) 1397 (2002), 1515 (2003), 1544 (2004), 1850 (2008), 1860 (2009) and the Madrid Principles,

PP2. Reiterating its vision of a region where two democratic states, Israe and Palestine, live side by side in peace within secure and recognized borders,

PP3. Reaffirming the right of the Palestinian people to self-determination,

PP4. Recalling General Assembly resolution 181 (II) of 29 November 1947 and its recommendation on the question of Palestine and the establishment of the independence of the Arab and Jewish States,

PP5. Reaffirming the principle of the inadmissibility of the acquisition of territory by force and recalling its resolutions, 446 (1979), 452 (1979) and 465 (1980), determining, inter alia, that the policies and practices of Israel establishing settlements in the territories occupied since 1967, including East Jerusalem, have no legal validity and constitute a serious obstruction to achieving a comprehensive, just and lasting peace in the Middle East, 

PP6. Underlining  that the Gaza Strip constitutes an integral part of the territory occupied in 1967 and will part of the Palestinian state and calling for a sustainable solution to the situation in the Gaza Strip,

PP7. Welcoming the important progress in Palestinian state-building efforts recognized by the  world bank and the IMF in 2012 and reiterating its call to all states and international organizations to contribute to the Palestinian institution building programme in preparation for statehood,

PP8. Reaffirming that a just, lasting and peaceful settlement of the Israeli-Palestinian conflict can only be bases on an enduring commitment to mutual recognition, freedom from violence, incitement and terror, and the two-state solution, building on previous agreements and obligations and stressing that the only viable solution to the Israeli-Palestinian conflict is an agreement that ends the occupation that began in 1967, resolves all permanent status issues as previously defined by the parties and fulfills the aspirations of  both parties.

PP9. Condemning all violence and hostilities directed against civilians and all acts of terrorism, and reminding all States of their obligations under resolution 1373 (2001),

PP10. Reaffirming the right of all States in the region to live in peace within secure and recognized borders,

PP11. Noting with appreciation the efforts of the United States in 2013-14 to take forward negotiations aimed at final settlement,

PP12. Aware of the responsibilities to help secure a long term solution to the conflict, 

OP1. Affirms the urgent need to attain, no latter than 24 months after the adoption of this resolution, a just, lasting and comprehensive peaceful solution that fulfills the vision of two independent democratic and prosperous states, Israel and a sovereign contiguous and viable State of Palestine living side by side in peace and security within mutually and internationally recognized border;

OP2. Decides that the negotiated solution will be based on the following parameters:

-        borders based on 4 June 1967 with mutually agreed limited equivalent land swaps;

-        security agreements that respect the sovereignty of a non-militarized state of Palestine, including through a full phased withdrawal of Israeli security forces which will end the  occupation that began in 1967 over an agreed transition period in a reasonable timeframe, and that ensure the security of both Israel and Palestine through effectively with security threats including with new and vital threats in the region;

-        an agreed, just, fair, and realistic solution to the refugee question, including a viable mechanism to provide for reparation, resettlement, compensation and other agreed measures for a conclusive resolution;

-        Jerusalem as the shared capital of the two States which fulfills the aspirations of both parties and protects freedom and worship;

-        an agreed settlement of other outstanding issues, including water;

OP3. Recognizes that the final status agreement shall put an end to all claims to the occupation and lead to immediate mutual recognition;

OP4. Affirms that the definition of a plan and schedule for implementing the security arrangements shall be placed a the heart of the negotiations within the framework established by this resolution;

OP5. Looks forward to welcoming Palestine as a full member of the United Nations;

OP6. Urges both parties to engage seriously in the work of building trust and to act together in the pursuit of peace by negotiating in good faith and eschewing provocative acts or statements and also calls upon all states and international organizations to contribute to an atmosphere conductive to negotiations;

OP7. Encourages concurrent efforts to achieve a comprehensive peace in the region, which would unlock the full potential of neighborly relations in the Middle East and reaffirms in this regard, the importance of the full implementation of the Arab Peace initiative;

OP8. Calls for a renewed negotiation framework that the close involvement, alongside the parties, of major stakeholders, to provide political support as well as concrete support for post-conflict arrangements, to help the parties reach an agreement within the established timeframe and implement all aspects of the final status;

OP9. Calls upon both parties to abstain from any new actions, including settlement activities, that could undermine the viability of a two state solution on the basis of the parameters defined in this resolution;

OP10. Requests the Secretary General to report on the implementation of this resolution every three months.

Israël

The failure of the Palestinian resolution must teach the Palestinians that provocation and attempts to impose unilateral measures on Israel will not achieve anything.

Foreign Minister Avigdor Liberman

Following the defeat of the Palestinian draft resolution in the UN Security Council, Foreign Minister Avigdor Liberman said: "The failure of the Palestinian resolution must teach the Palestinians that provocation and attempts to impose unilateral measures on Israel will not achieve anything - to the contrary."

According to FM Liberman, "The Palestinians' contempt for the most important states in the international community, first and foremost the United States, stems in part from the support they enjoy from some of the European states. Every state that truly wishes to promote a solution to the conflict must behave responsibly and make it clear to the Palestinians that decisions are made only around the negotiating table."

FM Liberman praised the work of the Foreign Ministry staff who, for the second time in the past three years, succeeded in thwarting the Palestinian resolution, through a concerted effort and thanks to the diplomatic relations that Israel has cultivated and developed in Africa and in eastern and central Europe.

Behind the Headlines: Palestinian UN Security Council draft resolution, 30 Dec 2014

This resolution lacks the components that would advance a future agreement between Israel and the Palestinians. An agreement between Israel and the Palestinians will only be achieved through bilateral negotiations.

The Palestinian Authority (PA) draft resolution was submitted by Jordan to the UN Security Council on Monday, 29 December.

Israel strongly opposes unilateral measures in the Security Council. This resolution is completely one-sided and lacks the components that would advance a future agreement between Israel and the Palestinians. It will harm chances for peace and undermine hopes for a better future for both Palestinians and Israelis.

An agreement between Israel and the Palestinians will only be achieved through bilateral negotiations and not through one side dictating terms. Israel remains committed to the negotiating process and will reject any attempt to unilaterally impose conditions on it.

The PA resolution can only harm chances for peace as it:

Reduces any incentive for the Palestinians to negotiate and compromise while encouraging Palestinian rejectionism. The resolution is part of the PA's strategy to bypass direct negotiations by forcing its positions on Israel through third-party pressure.

Allows the Palestinians to ignore Israel's legitimate interests, especially in regards to the necessary security arrangements and recognition of Israel as the nation-state of the Jewish people.

Promotes further Palestinian unilateral actions that violate the agreements signed - with the backing of the international community - between Israel and the PA, as well as all internationally accepted frameworks for peace, including UNSC Resolutions 242, 338 and 1850.

Rewards the PA - at a time of heightened terrorism and official incitement - for choosing Hamas as its partner in government at a time when radical Islamist terrorism is raging throughout the region.

The PA's insistence on presenting the resolution despite the lack of support (and in the middle of Israel's election season) shows that the Palestinians are not engaging in a measure to advance the negotiating process but in a provocation to heighten tensions. The Palestinian Authority (PA) is attempting to dictate terms that will undermine the security of Israel. Israel expects that the international community will unequivocally reject this effort.

 

Etats-Unis

Explanation of Vote at the Security Council Session on the Situation in the Middle East, Including the Palestinian Question

Jeff Rathke, Director, Press Office, Daily Press Briefing, Washington, DC, December 30, 2014MIDDLE EAST PEACE/REGION, MIDDLE EAST PEACE

 

 

 

La reconnaissance récente de la Palestine par la Suède : perspectives  BOEGLIN Nicolas

L’acte de reconnaissance de l’Etat de Palestine par la Suède et son contexte  Weckel Philippe

Conseil de sécurité, La proposition palestinienne de résolution sur le règlement du conflit  Weckel Philippe

Vers une évolution du statut de la Palestine aux Nations Unies?  Tavernier Julie

Palestine, le Conseil de sécurité et la crise à Gaza Weckel Philippe

ONU, projet officieux de résolution sur l'admission de la Palestine en tant qu'Etat observateur Weckel Philippe

sommaire

Paix et Sécurité

L'affaire Sony Pictures ou le danger mondial de l'hyper-piratage électronique

Auteur : Weckel Philippe

Résumé :
Décret présidentiel des Etats-Unis établissant de nouvelles mesures restrictives contre l'Etat nord-coréen et les personnes ou entités qui lui sont liées - Décision en rapport avec l'affaire Sony Pictures - Action de piratage électronique de grande ampleur visant des intérêts privés - Atteinte grave à la sécurité des biens et des personnes - Champ large de cette forme de criminalité transnationale - Activité crapuleuse - Action extraterritoriale d'un régime totalitaire - Terrorisme international - Désignation de la Corée-du-Nord sur la base de simples similitudes - Identité des responsables et liens avec l'Etat demeurant inconnus - Illégalité de telles mesures restrictives dans le système européen soumis au contrôle de la Cour européenne de justice - La difficulté d'établir l'origine du piratage renforce la menace

 

Un décret présidentiel du 2 janvier 2015 établit de nouvelles sanctions des Etats-Unis contre la Corée du Nord. Ces mesures sont justifiées par un ensemble de comportements provocateurs du régime de Pyongyang, spécialement l’attaque informatique contre la société de production cinématographique Sony Pictures.

Il s’agit de la plus grave attaque informatique jamais réalisée à l’encontre d’une entité non gouvernementale et d’une société commerciale. Le préjudice causé à Sony Pictures est considérable. Par la diversité de ses aspects, cette affaire fait prendre conscience de la gravité particulière des menaces que fait peser cette pratique informatique sur la sécurité des biens et des personnes dans un monde globalisé, c’est-à-dire sans restriction de lieux et de frontières. L’attaque contre la société de production marque donc un tournant qui devrait conduire dans l’avenir à un développement substantiel de la coopération internationale contre cette nouvelle forme de criminalité transnationale.

L’affaire a débuté le 24 novembre dernier lorsque l’intrusion dans le système informatique de l’entreprise a été découverte. L’attaque a pratiquement rendu ce système inutilisable, perturbant ainsi le fonctionnement de Sony Pictures et le travail de ses employés. La société a fait l’objet d’un chantage de la part des pirates informatiques qui ont annoncé qu’ils avaient pris possession de l’intégralité de ses données et qu’ils allaient publier ces informations si une importante somme d’argent ne leur était pas versée. A ce stade l’affaire prend un caractère crapuleux, le piratage pouvant servir à extorquer des sommes d’argent à la victime. La menace a été mise exécution par la diffusion de films encore inédits sur Internet, ainsi que par la publication d’informations confidentielles sur la société ou concernant des personnalités du cinéma. Le piratage est donc susceptible d’engendrer des atteintes graves à la vie privée. Le point culminant de cette action de piratage informatique a été atteint lorsque des menaces d’attentat contre les salles de cinéma diffusant le film, The Interview, une satire du régime nord-coréen, ont été proférées. A ce niveau l’affaire établit un lien entre le piratage et le terrorisme international. Les messages faisaient allusion au 11 Septembre et, en réalité, cette attaque est un petit 11 septembre par la menace globale qu’elle découvre. Le Président Obama a fortement réagi le 19 décembre en attribuant le piratage à la Corée-du-Nord et en annonçant des sanctions proportionnées.

Or on constate avec une vive inquiétude que les mesures prises par le gouvernement des Etats-Unis s’appuient sur des indices qui ne permettent pas d’établir avec certitude l’origine de l’attaque contre Sony Pictures. Les éléments présentés par le FBI orientent évidemment les investigations vers la Corée-du-Nord, mais les personnes ou entités impliquées et leur lien avec le régime ne sont pas identifiées. Cette incertitude apparait clairement dans les motifs du décret présentiel. Certes les Etats-Unis peuvent se permettre une telle construction branlante, mais au sein de l’Union européenne l’illégalité de telles mesures restrictives ne ferait guère de doute, eu égard aux exigences développées par la jurisprudence de la Cour européenne de justice. Le FBI s’appuie sur des « similitudes » qui autorisent seulement un rapprochement de cette affaire avec la Corée-du-Nord. Tel est bien le défi auxquels les Pouvoirs Publics de notre monde « globalisé » sont confrontés désormais du fait de cette pratique de l’hyper-piratage : comment agir efficacement si l’origine des faits criminels et leur imputation ne peuvent être établies ? Ces entreprises crapuleuses, totalitaires ou terroristes qui supposent les moyens d’un Etat ou d’une grosse organisation représentent un danger d’autant plus important que l’identification des responsables semble difficile.

White House

Statement by the Press Secretary on the Executive Order Entitled “Imposing Additional Sanctions with Respect to North Korea”

Today, the President issued an Executive Order (E.O.) authorizing additional sanctions on the Democratic People’s Republic of Korea. This E.O. is a response to the Government of North Korea’s ongoing provocative, destabilizing, and repressive actions and policies, particularly its destructive and coercive cyber attack on Sony Pictures Entertainment

The E.O. authorizes the Secretary of the Treasury to impose sanctions on individuals and entities associated with the Government of North Korea. We take seriously North Korea’s attack that aimed to create destructive financial effects on a U.S. company and to threaten artists and other individuals with the goal of restricting their right to free expression.
 
As the President has said, our response to North Korea's attack against Sony Pictures Entertainment will be proportional, and will take place at a time and in a manner of our choosing. Today's actions are the first aspect of our response.

 

Executive Order -- Imposing Additional Sanctions with Respect to North Korea

EXECUTIVE ORDER

- - - - - - -

IMPOSING ADDITIONAL SANCTIONS WITH RESPECT TO NORTH KOREA

By the authority vested in me as President by the Constitution and the laws of the United States of America, including the International Emergency Economic Powers Act (50 U.S.C. 1701 et seq.) (IEEPA), the National Emergencies Act (50 U.S.C. 1601 et seq.), section 212(f) of the Immigration and Nationality Act of 1952 (8 U.S.C. 1182(f)), and section 301 of title 3, United States Code; and in view of United Nations Security Council Resolution (UNSCR) 1718 of October 14, 2006, UNSCR 1874 of June 12, 2009, UNSCR 2087 of January 22, 2013, and UNSCR 2094 of March 7, 2013,

I, BARACK OBAMA, President of the United States of America, find that the provocative, destabilizing, and repressive actions and policies of the Government of North Korea, including its destructive, coercive cyber-related actions during November and December 2014, actions in violation of UNSCRs 1718, 1874, 2087, and 2094, and commission of serious human rights abuses, constitute a continuing threat to the national security, foreign policy, and economy of the United States, and hereby expand the scope of the national emergency declared in Executive Order 13466 of June 26, 2008, expanded in scope in Executive Order 13551 of August 30, 2010, and relied upon for additional steps in Executive Order 13570 of April 18, 2011. To address this threat and to take further steps with respect to this national emergency, I hereby order:

Section 1. (a) All property and interests in property that are in the United States, that hereafter come within the United States, or that are or hereafter come within the possession or control of any United States person of the following persons are blocked and may not be transferred, paid, exported, withdrawn, or otherwise dealt in: any person determined by the Secretary of the Treasury, in consultation with the Secretary of State:

(i) to be an agency, instrumentality, or controlled entity of the Government of North Korea or the Workers' Party of Korea;

(ii) to be an official of the Government of North Korea;

(iii) to be an official of the Workers' Party of Korea;

(iv) to have materially assisted, sponsored, or provided financial, material, or technological support  for, or goods or services to or in support of, the Government of North Korea or any person whose property and interests in property are blocked pursuant to this order; or

(v) to be owned or controlled by, or to have acted or purported to act for or on behalf of, directly or indirectly, the Government of North Korea or any person whose property and interests in property are blocked pursuant to this order.

(b) The prohibitions in this order apply except to the extent provided by statutes, or in regulations, orders, directives, or licenses that may be issued pursuant to this order, and notwithstanding any contract entered into or any license or permit granted prior to the effective date of this order.

Sec. 2. I hereby determine that the making of donations of the type of articles specified in section 203(b)(2) of IEEPA (50 U.S.C. 1702(b)(2)) by, to, or for the benefit of any person whose property and interests in property are blocked pursuant to section 1 of this order would seriously impair my ability to deal with the national emergency declared in Executive Order 13466, and I hereby prohibit such donations as provided by section 1 of this order.

Sec. 3. The prohibitions in this order include but are not limited to:

(a) the making of any contribution or provision of funds, goods, or services by, to, or for the benefit of any person whose property and interests in property are blocked pursuant to this order; and

(b) the receipt of any contribution or provision of funds, goods, or services from any such person.

Sec. 4. I hereby find that the unrestricted immigrant and nonimmigrant entry into the United States of aliens determined to meet one or more of the criteria in section 1(a) of this order would be detrimental to the interests of the United States, and I hereby suspend entry into the United States, as immigrants or nonimmigrants, of such persons. Such persons shall be treated as persons covered by section 1 of Proclamation 8693 of July 24, 2011 (Suspension of Entry of Aliens Subject to United Nations Security Council Travel Bans and International Emergency Economic Powers Act Sanctions).

Sec. 5. (a) Any transaction that evades or avoids, has the purpose of evading or avoiding, causes a violation of, or attempts to violate any of the prohibitions set forth in this order is prohibited.

(b) Any conspiracy formed to violate any of the prohibitions set forth in this order is prohibited.

Sec. 6. For the purposes of this order:

(a) the term "person" means an individual or entity;

(b) the term "entity" means a partnership, association, trust, joint venture, corporation, group, subgroup, or other organization;

(c) the term "United States person" means any United States citizen, permanent resident alien, entity organized under the laws of the United States or any jurisdiction within the United States (including foreign branches), or any person in the United States; and

(d) the term "Government of North Korea" means the Government of the Democratic People's Republic of Korea and its agencies, instrumentalities, and controlled entities.

Sec. 7. For those persons whose property and interests in property are blocked pursuant to this order who might have a constitutional presence in the United States, I find that because of the ability to transfer funds or other assets instantaneously, prior notice to such persons of measures to be taken pursuant to this order would render those measures ineffectual. I therefore determine that for these measures to be effective in addressing the national emergency declared in Executive Order 13466, there need be no prior notice of a listing or determination made pursuant to section 1 of this order.

Sec. 8. The Secretary of the Treasury, in consultation with the Secretary of State, is hereby authorized to take such actions, including the promulgation of rules and regulations, and to employ all powers granted to the President by IEEPA, as may be necessary to carry out the purposes of this order. The Secretary of the Treasury may redelegate any of these functions to other officers and agencies of the United States Government consistent with applicable law. All agencies of the United States Government are hereby directed to take all appropriate measures within their authority to carry out the provisions of this order.

Sec. 9. This order is not intended to, and does not, create any right or benefit, substantive or procedural, enforceable at law or in equity by any party against the United States, its departments, agencies, or entities, its officers, employees, or agents, or any other person.

Letter -- Imposing Additional Sanctions with Respect to North Korea

http://December 19, 2014 Remarks by the President in Year-End Press Conference

Q    Thank you, Mr. President.  I’ll start on North Korea -- that seems to be the biggest topic today.  What does a proportional response look like to the Sony hack?  And did Sony make the right decision in pulling the movie?  Or does that set a dangerous precedent when faced with this kind of situation?

THE PRESIDENT:  Well, let me address the second question first.  Sony is a corporation.  It suffered significant damage.  There were threats against its employees.  I am sympathetic to the concerns that they faced.  Having said all that, yes, I think they made a mistake.
 
In this interconnected, digital world, there are going to be opportunities for hackers to engage in cyber assaults both in the private sector and the public sector.  Now, our first order of business is making sure that we do everything to harden sites and prevent those kinds of attacks from taking place.  When I came into office, I stood up a cybersecurity interagency team to look at everything that we could at the government level to prevent these kinds of attacks.  We’ve been coordinating with the private sector, but a lot more needs to be done.  We’re not even close to where we need to be.
 
And one of the things in the New Year that I hope Congress is prepared to work with us on is strong cybersecurity laws that allow for information-sharing across private sector platforms, as well as the public sector, so that we are incorporating best practices and preventing these attacks from happening in the first place.

But even as we get better, the hackers are going to get better, too.  Some of them are going to be state actors; some of them are going to be non-state actors.  All of them are going to be sophisticated and many of them can do some damage. 

We cannot have a society in which some dictator someplace can start imposing censorship here in the United States.  Because if somebody is able to intimidate folks out of releasing a satirical movie, imagine what they start doing when they see a documentary that they don’t like, or news reports that they don’t like.  Or even worse, imagine if producers and distributors and others start engaging in self-censorship because they don’t want to offend the sensibilities of somebody whose sensibilities probably need to be offended.
 
So that’s not who we are.  That’s not what America is about.
Again, I’m sympathetic that Sony as a private company was worried about liabilities, and this and that and the other.  I wish they had spoken to me first.  I would have told them, do not get into a pattern in which you’re intimidated by these kinds of criminal attacks.  Imagine if, instead of it being a cyber-threat, somebody had broken into their offices and destroyed a bunch of computers and stolen disks.  Is that what it takes for suddenly you to pull the plug on something?

So we’ll engage with not just the film industry, but the news industry and the private sector around these issues.  We already have.  We will continue to do so.  But I think all of us have to anticipate occasionally there are going to be breaches like this.  They’re going to be costly.  They’re going to be serious.  We take them with the utmost seriousness.  But we can’t start changing our patterns of behavior any more than we stop going to a football game because there might be the possibility of a terrorist attack; any more than Boston didn’t run its marathon this year because of the possibility that somebody might try to cause harm.  So let’s not get into that way of doing business.

Q    Can you just say what the response would be to this attack?  Wwould you consider taking some sort of symbolic step like watching the movie yourself or doing some sort of screening here that --

THE PRESIDENT:  I’ve got a long list of movies I’m going to be watching.  (Laughter.)

Q    Will this be one of them?

THE PRESIDENT:  I never release my full movie list. 

But let’s talk of the specifics of what we now know.  The FBI announced today and we can confirm that North Korea engaged in this attack.  I think it says something interesting about North Korea that they decided to have the state mount an all-out assault on a movie studio because of a satirical movie starring Seth Rogen and James Flacco [Franco].  (Laughter.)  I love Seth and I love James, but the notion that that was a threat to them I think gives you some sense of the kind of regime we’re talking about here.

They caused a lot of damage, and we will respond.  We will respond proportionally, and we’ll respond in a place and time and manner that we choose.  It’s not something that I will announce here today at a press conference.

More broadly, though, this points to the need for us to work with the international community to start setting up some very clear rules of the road in terms of how the Internet and cyber operates.  Right now, it’s sort of the Wild West.  And part of the problem is, is you’ve got weak states that can engage in these kinds of attacks, you’ve got non-state actors that can do enormous damage.  That’s part of what makes this issue of cybersecurity so urgent.

Again, this is part of the reason why it’s going to be so important for Congress to work with us and get a actual bill passed that allows for the kind of information-sharing we need.  Because if we don’t put in place the kind of architecture that can prevent these attacks from taking place, this is not just going to be affecting movies, this is going to be affecting our entire economy in ways that are extraordinarily significant.

 

Today, the FBI would like to provide an update on the status of our investigation into the cyber attack targeting Sony Pictures Entertainment (SPE). In late November, SPE confirmed that it was the victim of a cyber attack that destroyed systems and stole large quantities of personal and commercial data. A group calling itself the “Guardians of Peace” claimed responsibility for the attack and subsequently issued threats against SPE, its employees, and theaters that distribute its movies.

The FBI has determined that the intrusion into SPE’s network consisted of the deployment of destructive malware and the theft of proprietary information as well as employees’ personally identifiable information and confidential communications. The attacks also rendered thousands of SPE’s computers inoperable, forced SPE to take its entire computer network offline, and significantly disrupted the company’s business operations.

After discovering the intrusion into its network, SPE requested the FBI’s assistance. Since then, the FBI has been working closely with the company throughout the investigation. Sony has been a great partner in the investigation, and continues to work closely with the FBI. Sony reported this incident within hours, which is what the FBI hopes all companies will do when facing a cyber attack. Sony’s quick reporting facilitated the investigators’ ability to do their jobs, and ultimately to identify the source of these attacks.

As a result of our investigation, and in close collaboration with other U.S. government departments and agencies, the FBI now has enough information to conclude that the North Korean government is responsible for these actions. While the need to protect sensitive sources and methods precludes us from sharing all of this information, our conclusion is based, in part, on the following:

  • Technical analysis of the data deletion malware used in this attack revealed links to other malware that the FBI knows North Korean actors previously developed. For example, there were similarities in specific lines of code, encryption algorithms, data deletion methods, and compromised networks.
  • The FBI also observed significant overlap between the infrastructure used in this attack and other malicious cyber activity the U.S. government has previously linked directly to North Korea. For example, the FBI discovered that several Internet protocol (IP) addresses associated with known North Korean infrastructure communicated with IP addresses that were hardcoded into the data deletion malware used in this attack.
  • Separately, the tools used in the SPE attack have similarities to a cyber attack in March of last year against South Korean banks and media outlets, which was carried out by North Korea.

We are deeply concerned about the destructive nature of this attack on a private sector entity and the ordinary citizens who worked there. Further, North Korea’s attack on SPE reaffirms that cyber threats pose one of the gravest national security dangers to the United States. Though the FBI has seen a wide variety and increasing number of cyber intrusions, the destructive nature of this attack, coupled with its coercive nature, sets it apart. North Korea’s actions were intended to inflict significant harm on a U.S. business and suppress the right of American citizens to express themselves. Such acts of intimidation fall outside the bounds of acceptable state behavior. The FBI takes seriously any attempt—whether through cyber-enabled means, threats of violence, or otherwise—to undermine the economic and social prosperity of our citizens.

The FBI stands ready to assist any U.S. company that is the victim of a destructive cyber attack or breach of confidential business information. Further, the FBI will continue to work closely with multiple departments and agencies as well as with domestic, foreign, and private sector partners who have played a critical role in our ability to trace this and other cyber threats to their source. Working together, the FBI will identify, pursue, and impose costs and consequences on individuals, groups, or nation states who use cyber means to threaten the United States or U.S. interests.

 

 

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