Sentinelle

La page hebdomadaire d'informations internationales

Bulletin numéro 348 du 19/05/2013

 

Sentinelle (Strasbourg) ISSN 2116-3634

Direction de la publication :

Philippe WECKEL, Professeur à l'Université de Nice,

Brusil Miranda METOU, Chargée de cours à l'Université de Yaoundé,

Catherine Amélie CHASSIN, Maître de Conférences à l'Université de Caen,

19/05/2013

L'information
+ les liens

Sommaire

Flottille de Gaza : examen préliminaire devant la Cour pénale internationale
Dumouchel Anne Claire

Flottille de Gaza : examen préliminaire devant la Cour pénale internationale - Compétence de l'Etat du pavillon - saisine de la CPI par les Comores - compétence de la CPI - légalité ou illégalité du blocus israélien autour de Gaza - légalité ou illégalité du raid israélien - crime de guerre et crime contre l'humanité

Le vrai-faux tribunal pénal international du Bangladesh et l'affaire Mohammad Kamaruzzaman (première partie)
Pinchon Romain

Guerre d'indépendance du Bangladesh - Tribunal pénal international du Bangladesh - Crimes contre l'Humanité - Coutume internationale - Loi d'amnistie - Jus cogens - Garanties procédurales - Principes du droit international pénal - Condamnation de Mohammad Kamaruzzaman - Application de la peine capitale

Condamnation de Efraín Ríos Montt par la justice guatémaltèque : La mise en œuvre par l’État de ses obligations internationales en matière de droits de l’homme
Rinaldi Karine

Les réparations ordonnées dans les affaires Massacre de Plan de Sánchez et Massacres de Río Negro ; La condamnation du responsable et l’octroi de mesures de réparations par un tribunal interne ; La qualification des faits comme crimes contre l’humanité et génocide ; Au delà de la vérité, la nécessité de justice

Les accidents industriels de masse – à la recherche d’une responsabilité sociale des entreprises multinationales en droit international
Quelhas Daniela

protection internationale des droits de l’homme – droits sociaux des travailleurs -  accidents de masse – destinataires premiers des normes – Etats – portée des obligations conventionnelles et coutumières – effet horizontal – droit interne prévoyant des titres de compétence spécifique – exemple de l’Alien Torts Claim Act – existence d’autres instruments internationaux – soft law – absence de caractère contraignant – principes directeurs des Nations Unies – Lignes directrices de l’OCDE – adoption et reprise par le Conseil des droits de l’homme – textes adoptés par l’Union européenne – Commission européenne – Parlement européen – tendance à la standardisation de la protection des droits sociaux – génération de standards et labels – approche quantitative au détriment d’une approche qualitative – autres instruments – codes de conduite et autres chartes éthiques internes aux entreprises – absence de contrôle, de suivi – intervention de l’OIT dans la situation au Bangladesh – accord sur la sécurité et les incendies au Bangladesh – signature de nombreuses entreprises – refus par GAP, Walmart – pistes de remèdes juridiques – pour une responsabilité étatique première – pour une approche internationale contraignante institutionnalisée.

L'archipel d'Okinawa : un nouveau pion dans la stratégie chinoise en mer de Chine orientale?
DRISCH Jérémy

Remise en cause de la souveraineté japonaise sur les îles de l’archipel d’Okinawa par deux universitaires chinois dans l’organe de presse du PCC – Affirmation de la non appartenance de l’archipel d’Okinawa au Japon par le général Luo Yuan – Création d’un mouvement indépendantiste à Okinawa qui devrait être soutenu par le peuple chinois d’après un universitaire chinois – Une acception asiatique des notions de frontière et de souveraineté – contestation non étatique non négligeable pour la stratégie chinoise en mer de Chine orientale.  

Crise en Syrie, la relance du processus politique
Weckel Philippe

Adoption le 15 mai 2013 d'une nouvelle résolution de l'assemblée générale sur la Syrie - Stabilité des opposants et forte augmentation des abstentions - Erosion du soutien à de telles résolutions débuées de portée concrète - Question de la reconnaissance de la coalition de l'opposition - Question de la neutralité des positions des Etats dans la guerre civile - Annonce officieuse de la démission prochaine du Médiateur de l'ONU et la Ligue arabe - Initiative américano-russe d'organiser une nouvelle conférence de Genève sur la base de la déclaration de Genève 2012 - Activation de la diplomatie pour la préparation de la conférence - Incertitude sur cette tentative de la dernière chance


Droit de la mer et activités maritimes

Flottille de Gaza : examen préliminaire devant la Cour pénale internationale

Auteur : Dumouchel Anne Claire

Résumé :
Flottille de Gaza : examen préliminaire devant la Cour pénale internationale - Compétence de l'Etat du pavillon - saisine de la CPI par les Comores - compétence de la CPI - légalité ou illégalité du blocus israélien autour de Gaza - légalité ou illégalité du raid israélien - crime de guerre et crime contre l'humanité

 

L’affaire de la Flottille de Gaza, connue également sous le nom de Flottille pour la paix, prend une nouvelle tournure. Après avoir fait déjà fait couler beaucoup d’encre et ravivé les tensions israélo-palestiniennes, l’affaire fait désormais l’objet d’un examen préliminaire devant la Cour pénale internationale.

I. Rappel des faits

La Flottille de la paix, composée de six navires, était partie de la Turquie à destination d’Israël afin de délivrer de l’aide humanitaire à la population civile de Gaza. Le 31 mai 2010, l’armée israélienne avait intercepté, à 70 milles de la côte (soit en haute mer), le navire amiral de la Flottille, le Mavi Marmara, en invoquant la violation du blocus imposé par Israël depuis 2006 et renforcé en 2007. L’assaut avait causé la mort de neufs civils turcs et blessés 48 autres ; 7 militaires israéliens avaient aussi été blessés. Les réactions de la communauté internationale ont été très vives suite à cet incident.

Afin de tenter de déterminer les responsabilités, plusieurs enquêtes avaient été effectuées ; l’absence d’unanimité des résultats de chacune témoigne cependant de la difficulté d’appréhension de la question. La mission d’enquête du Conseil des droits de l’homme a conclu dans un rapport à la violation par les forces israéliennes des droits de l’homme et du droit humanitaire (rapport du 22 septembre 2010), tout en reconnaissant le caractère certes humanitaire, mais aussi politique, de la Flottille (§80) et en estimant que le blocus instauré par Israël constituait une punition collective de la population civile (§261). Ses conclusions rejoignent celles de la commission constituée par la Turquie, selon laquelle le raid violait le droit international (« Israël attack against the humanitarian aid convoy, which violated both wartime and peacetime international law, has also trampled all interantional principles, rules, norms with it was conducted »). L’enquête de la Commission Türkel a quant à elle disculpé Israël, en ne relevant de sa part aucune violation du droit international, tant en ce qui concerne l’existence du blocus que l’assaut mené contre la Flottille. Enfin, le rapport de l’ONU rendu en juillet 2011, a conclu à la légalité du blocus mais à l’excessivité de l’intervention maritime.

Deux questions juridiques ressortaient principalement de cette affaire :

            -la question de la légalité du blocus maritime imposé par Israël autour de Gaza ;

            -la question de la légalité de l’intervention des forces israéliennes à l’encontre de la Flottille pour la paix.

Depuis, les relations turco-israéliennes semblent se réchauffer. Bien que paraissant initialement réfractaire à l’instauration de sanctions, la justice israélienne a ouvert en 2012 un procès à l’encontre des responsables militaires israéliens, qui devraient être jugés en leur absence. Par ailleurs, le Premier ministre israélien, Benjamin Netanyahu, a présenté, fin mars de cette année, ses excuses à la Turquie et des discussions sont en cours entre responsables turques et israéliens au sujet de l’indemnisation des familles des victimes.

 

II. Saisine de la Cour pénale internationale

Trois ans après les faits, la Cour pénale internationale pourrait donc bien avoir à connaître de l’affaire. La Procureur de la Cour, Mme Fatou Bensouda, a en effet annoncé l’ouverture d’une enquête préliminaire, visant à déterminer si les critères d’ouverture d’une enquête sont réunis. Cette procédure fait suite à la saisine de la Cour par les Comores – État Partie au Statut de Rome depuis 2006 et dans lequel était enregistré le Mavi Marmara (voir le communiqué de presse) – qui ont transmis un renvoi « relatif au raid israélien opéré le 31 mai 2010 sur une flottille humanitaire qui se dirigeait vers la bande de Gaza, par lequel les autorités de ce pays [les Comores] demandent au Procureur de la Cour pénale internationale d’ouvrir une enquête sur les crimes relevant de la compétence de la Cour au regard des articles 12, 13 et 14 du Statut de Rome, commis lors de ce raid ».

Les Comores demandent, dans leur lettre de renvoi, à ce que la Cour ouvre urgemment une enquête dans le but de déterminer si une ou plusieurs personnes peuvent être accusées de la perpétration d’un crime dont la Cour a compétence. Plusieurs questions se posent, avant d’étudier l’argumentation défendue par les Comores

1. Les questions relatives à la recevabilité de la saisine par les Comores de la CPI     

a) La saisine par les Comores

Les Comores, État du pavillon du navire amiral de la flotte, le Mavi Marmara, demandent à la Cour d’ouvrir une enquête sur l’assaut, en estimant que celui-ci relève de la compétence de la Cour. 

Les conditions relatives à la compétence de la Cour sont définies en son article 12 ; ces conditions sont les suivantes :

            -que l’État requérant soit partie au Statut de Rome – ici, aucun problème, les Comores étant Partie depuis 2006 ;

            -l’article 12§2 a) prévoit que la Cour peut exercer sa compétence  si l’une des Parties est « l’État sur lequel le territoire le comportement en cause a eu lieu, ou si le crime a été commis à bord d’un navire ou d’un aéronef, l’État du pavillon ou l’État d’immatriculation ».

Sur ce point, les Comores adoptent une approche particulière : au lieu de se prévaloir directement de leur compétence sur leur simple qualité d’État du pavillon, elles estiment que la majorité des crimes visés ont été commis sur son territoire, à savoir le Mavi Marmara. Cette position, figurant au §3 du renvoi, nous interpelle. En effet, l’assimilation du navire au territoire de l’État dont il bat le pavillon, plus connue sous l’appellation de « théorie de la territorialité du navire » est difficilement admise aujourd’hui en droit international. Malgré sa consécration en 1897 dans la sentence arbitrale du Costa Rica Packet puis en 1927 par la CPJI dans l’affaire du Lotus (arrêt n°10 du 10 septembre 1927 de la CPJI : « les navires, même ceux du commerce, en haute mer, sont assimilés au territoire de l’État  dont ils portent le pavillon, vu qu’en haute mer seul l’État du pavillon peut y faire valoir autorité à l’exclusion de tout autre État. Par conséquent, ce qui se passe à bord d’un navire en haute mer, doit être regardé comme s’étant passé dans le territoire de l’Etat dont le navire porte le pavillon »), cette théorie est aujourd’hui majoritairement rejetée. En effet, les jurisprudences comme la doctrine s’accordent à réfuter cette théorie, bien qu’elle reste défendue aujourd’hui par certains États (l’Italie notamment).

Les Comores invoquent également, dans la suite du renvoi, leur compétence pour soumettre leur affaire à la Cour en se référant directement à cette qualité d’État du pavillon (§18). Cependant, elles réitèrent le fait qu’elles ont sur le navire une compétence territoriale en vertu du même article 12§2 du Statut de Rome (§19). Nul doute, dans tous les cas, que les Comores sont compétentes pour connaître des faits s'étant déroulés à bord d'un navire battant leur pavillon.

b) La recevabilité de la requête

Rappelons qu’en vertu du principe de complémentarité, la CPI n’ayant pas vocation à remplacer les juridictions nationales, celle-ci ne peut enquêter pour les faits relevant de sa compétence que si l’État ou les États concernés n’ont pas ouvert d’enquête, n’ont pas l’intention de le faire ou en sont dans l’impossibilité (art. 17 du Statut de Rome). Or, nous avons évoqué précédemment le fait que des procédures judiciaires sont actuellement en cours en Israël à l’encontre de quatre responsables militaires israéliens. L’existence de cette procédure devrait conduire à la non-compétence de la Cour en vertu de l’article 17 du Statut ; toutefois, les Comores estiment que les conditions posées par cet article ne sont pas remplies en l’espèce, et développent leur argumentaire au §21.

L’article 17 du Statut est ainsi rédigé :

"1. Eu égard au dixième alinéa du préambule et à l'article premier, une affaire est jugée  irrecevable par la Cour lorsque :

a) L'affaire fait l'objet d'une enquête ou de poursuites de la part d'un État ayant compétence en l'espèce, à moins que cet État n'ait pas la volonté ou soit dans l'incapacité de mener véritablement à bien l'enquête ou les poursuites ;

b) L'affaire a fait l'objet d'une enquête de la part d'un État ayant compétence en l'espèce et que cet État a décidé de ne pas poursuivre la personne concernée, à moins que cette décision ne soit l'effet du manque de volonté ou de l'incapacité de l'État de mener véritablement à bien des poursuites ;

c) La personne concernée a déjà été jugée pour le comportement faisant l'objet de la plainte, et qu'elle ne peut être jugée par la Cour en vertu de l'article 20, paragraphe 3 ;

d) L'affaire n'est pas suffisamment grave pour que la Cour y donne suite.

 2. Pour déterminer s'il y a manque de volonté de l'État dans un cas d'espèce, la Cour considère l'existence, eu égard aux garanties d'un procès équitable reconnues par le droit international, de l'une ou de plusieurs des circonstances suivantes :

a) La procédure a été ou est engagée ou la décision de l'État a été prise dans le dessein de soustraire la personne concernée à sa responsabilité pénale pour les crimes relevant de la compétence de la Cour visés à l'article 5 ;

b) La procédure a subi un retard injustifié qui, dans les circonstances, est incompatible avec l'intention de traduire en justice la personne concernée ;

c) La procédure n'a pas été ou n'est pas menée de manière indépendante ou impartiale mais d'une manière qui, dans les circonstances, est incompatible avec l'intention de traduire en justice la personne concernée.

3. Pour déterminer s'il y a incapacité de l'État dans un cas d'espèce, la Cour considère si l'État est incapable, en raison de l'effondrement de la totalité ou d'une partie substantielle de son propre appareil judiciaire ou de l'indisponibilité de celui-ci, de se saisir de l'accusé, de réunir les éléments de preuve et les témoignages nécessaires ou de mener autrement à bien la procédure."

Or, les Comores avancent qu’en l’espèce la "nature politique et sensible" d’Israël ne lui permettent pas d’agir indépendamment et d’essayer de poursuivre les responsables, qu’il n’y a pas de volonté politique pour des investigations impartiales et indépendantes dans l’affaire (en témoignerait le manque de coopération d’Israël avec les Nations Unies dans l’établissement des divers rapports), que les auteurs des crimes visés soient des responsables militaires israéliens et que, dès lors, les conditions relatives à l’existence de procédures impartiales, ne visant pas à soustraire les personnes concernées à leur responsabilités tels que l’exige l’article 17, ne seraient pas remplies.Cependant, l'argumentation comorienne manque de faits - il est peu probable que la seule affirmation de la nature "politique et sensible" d'IsraËl suffise à caractériser son incapacité à traduire en justice impartiallement les responsables présumés de l'attaque. Il appartiendra donc à la Cour de se prononcer sur ce point avant tout, mais il y a un risque qu'elle choisisse de ne pas se saisir en raison de la procédure en cours.

2. Nature et gravité de l’attaque

Les Comores demandent à la Cour d’ouvrir une enquête pour crime de guerre et crime contre l’humanité, en vertu des articles 13 et 14 du Statut de Rome (relatifs à la transmission d’une affaire au Procureur). Les Comores invoquent à l’appui de leur requête une « collection de preuves » ainsi que le rapport rendu par le Comité des droits de l’homme de septembre 2010 cité précédemment, concluant à la violation du droit international des droits de l’homme et du droit international humanitaire, et estiment que les crimes commis relèvent de la gravité telle que mentionnée aux articles 17 et 53 du Statut de Rome et, qu’à ce titre, la Cour a compétence pour en connaître.

Dans un premier temps, les Comores expliquent que, dans des circonstances normales, l’attaque israélienne devrait constituer un acte de guerre (selon les Comores, une des raisons pour laquelle ce raid n’a pas conduit par la suite à un conflit armé est la possibilité de recourir à la CPI). Cependant, il n’y a pas de démonstration particulière sur la nature du contexte qui entoure le raid : est-ce un acte relevant du droit de la guerre ou du droit de la paix ? De la réponse pourtant dépend le droit applicable à l’espèce. Si les Comores semblent partir du postulat qu’il s’agit d’un acte de guerre, la question n’est pas pour autant clairement établie. Le rapport de l’ONU rendu en 2011 estimait que l’existence du conflit international était bien caractérisée, sans pour autant le justifier, et ce « pour ne pas sortir de son mandat », selon ses propres termes. Or, la qualification de la situation de conflit international mériterait d’être davantage débattue : Gaza faisant partie des territoires occupés, peut-il s’agir de « conflit international » ? Le conflit international met aux prises deux Etats; en l'espèce, Gaza n'est pas encore reconnu comme un Etat par la communauté internationale, malgré les nombreuses et récentes tentatives en ce sens. Que le conflit soit national ou international cependant, les règles du droit humanitaire doivent s'appliquer - et conflit il y a bien.

La gravité de l’attaque est établie, selon le renvoi, par son contexte (le conflit israélo-palestinien et l’instauration du blocus par Israël), les fermes condamnations internationales de cette action, les modalités de son exercice (recours aux armes et à la violence) et le nombre de victimes : « The situation in Gaza is grave and the attack on the flottilla, which was aimed at perpetuating the situation, must therefore meet the test of gravity ». Cela suffit aux Comores pour justifier la saisine de la CPI.

Comme les précédentes enquêtes, les Comores s’intéressent à deux points concernant ce raid : l’illégalité du blocus et celle de l’intervention maritime, qu’elle développent dans son argumentaire.

            -illégalité du blocus : les Comores considèrent, à la différence du rapport de l’ONU, que le blocus maritime imposé par Israël autour de Gaza est illégal, en se référant aux règles relatives au droit de la guerre en mer contenues dans le Manuel de San Remo, et tout particulièrement : « La déclaration ou la mise en place d'un blocus est interdite si:
a) il a pour unique objectif d'affamer la population civile ou de lui interdire l'accès aux autres biens essentiels à sa sur-vie; ou
b) si les dommages causés à la population civile sont, ou si on peut prévoir qu'ils seront, excessifs par rapport à l'avantage militaire concret et direct attendu
 » (art. 102).
Les Comores considèrent le blocus non justifié, partageant sur ce point l’avis du rapport du Conseil des droits de l’homme pour qui le blocus est une forme de sanction collective envers la population gazouis, contraire alors à l’article 33 de la Quatrième Convention de Genève, sans pour autant développer d’argumentaire plus poussé. Les Comores auraient aussi pu relever le fait que, contrairement aux règles posées par le Manuel de San Remo, le blocus instauré par Israël n’était pas limité dans le temps – ce qui l’aurait, de ce fait, rendu contraire aux dispositions dudit texte. La légalité du blocus a cependant été admise par le rapport de l’ONU de 2011, qui considérait que son objectif était bien militaire et non de nuire aux populations civiles, bien que son argumentaire n’était pas très poussé, et ne se référait à aucune règle de droit international – la légalité du blocus était fondée, selon ledit rapport, sur l’absence de disproportion au regard des menaces pesant sur Israël. Certes, aucun port n'était en mesure d'accueillir les navires composant la Flottille à Gaza ; cela ne justifie cependant sans doute pas une telle action.
Il est possible de s'intéresser aussi au contexte : si les Comores partent bien du postulat que nous sommes en situation de conflit international, il convient de préciser que, si tel n'était pas le cas, le blocus maritime serait par nature illégal, sauf à être décidé par le Conseil de sécurité des Nations Unies agissant dans le cadre de ses fonctions. Or, un tel argumentaire n'étant pas évoqué, il convient d'en conclure que les Comores à l'instar des instances ayant rendu précedemment des rapports, partent du principe que le droit de la guerre trouve bien à s'appliquer.

          -illégalité de l’intervention maritime : les Comores rejettent l’argumentaire israélien fondé sur l’exercice de la légitime défense. Certes, la violation d’un blocus maritime peut permettre l’intervention à l’encontre du navire délinquant (art. 67§1 du Manuel de San Remo). Bien que certains aient pu remettre en question les objectifs réels de la Flottille (Israël avait avancé le fait qu’elle n’avait pas un but humanitaire, mais qu’elle visait en réalité à forcer le blocus imposé ; cette position avait été en partie admise par le rapport des Nations Unies, qualifiant d’imprudente et d’inconsciente l’action humanitaire et mettant en doute sa nature réelle), celle-ci ne pouvait être considérée comme une menace telle qu’elle en appelle au recours à la force dans le cadre de l’exercice de la légitime défense. Dès lors, l’intervention maritime serait elle aussi illégale. C’est également la position retenue par le rapport des Nations, qui avait qualifié le raid israélien d’ « excessif » et de disproportionné par rapport au but recherché. En effet, d’autres moyens auraient pu permettre l’interception de la Flottille, sans avoir besoin de recourir à la force. Il convient de remarquer que, si l'illégalité du blocus telle que défendue par les Comores était avérée, l'intervention serait alors ipso facto illégale, car reposant sur la violation d'un blocus illégal.

Il est peut être regrettable de constater que les Comores ne se fondent sur aucun argument de droit international pour appuyer leur thèse de l’illégalité de l’intervention maritime, alors qu’elles auraient pu invoquer le Manuel de San Remo. Selon le Manuel, sont exempts d’attaque un certain nombre de navires, dont ceux engagés dans des missions humanitaires – ce qui était le cas des navires composant la Flottille (art. 47, c), ii)) s’ils remplissent toutefois les conditions prévues à l’article 48 (navires employés de manière inoffensive dans leur fonction normale, se soumettent à l’identification et à l’inspection quand cela est exigé, ne gênent pas intentionnellement les mouvements des combattants et obéissent aux ordres de stopper ou de s’écarter de leur route quand cela est exigé). En l'espèce, ces conditions pourraient être considérées comme n'étant pas remplie, si la volonté de la Flottille était non pas de fournir l'aide humanitaire mais, comme l'évoque notamment la Commission Türkel, de "casser le blocus". Dans une telle hypothèse, l'intervention aurait pu être légale; mais les conditions auraient pu être contestées (emploi de la force excessif, etc.).

Aurait pu également être évoquée la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, bien que son application soit réservée au temps de paix, mais dans l’éventualité ou l’existence réelle d’un conflit armé n’était pas retenue. En haute mer en effet, seul est compétent l’État du pavillon à l’encontre de ses navires (art. 92 de la CNUDM), sauf cas particuliers dont l’affaire qui nous intéresse ne relève pas (piraterie maritime, traite d’êtres humains, émissions non autorisées, navire sans nationalité).

Cela étant, ce n’est pas sur ces points que les Comores demandent à la Cour de se prononcer mais, conformément à ses compétences, sur la caractérisation de crimes de guerre et crimes contre l’humanité.

3. Crimes de guerre et crimes contre l’humanité

La compétence de la Cour établie, selon les Comores, celles-ci demandent donc à la Cour d’ouvrir une enquête pour crimes de guerre et crimes contre l’humanité afin d’en rechercher les éventuels responsables. L’argumentaire développé par les îles semble toutefois peu développé.

            a) Crime de guerre

Le crime de guerre relève de la compétence de la CPI en vertu de l’article 8 du Statut de Rome. Selon les Comores, la commission de tels crimes est caractérisée en l’espèce par le fait que trois de ces manifestations se retrouvent dans le raid israélien : l’homicide intentionnel, la torture et les traitements inhumains, le fait de causer intentionnellement de grandes souffrances ou de porter gravement atteinte à l’intégrité physique ou à la santé. Les Comores reprennent ici l’argumentaire du rapport du Comité des droits de l’homme, tout en ajoutant cependant que d’autres éléments relatifs au crime de guerre ont été commis par les autorités israéliennes (destruction de biens, déportation ou transfert illégal, attaque directe envers de l’assistance humanitaire, envers des populations civiles n’ayant pas pris part à des hostilités et n’ayant pas d’objectif militaire, atteinte à la dignité de la personne…). Pour être qualifiées de crime de guerre, ces actions doivent cependant s’inscrire « dans le cadre d’un plan ou d’une politique ou lorsqu’ils font partie d’une série de crimes analogues commis sur une grande échelle » (art. 8§1). L’application de telles conditions à l’espèce pourrait s’avérer délicate : l’action d’Israël s’inscrit-elle dans un plan ou politique spécifique ? Y’a-t-il des crimes analogues – certainement – mais commis sur une grande échelle ? Le fait qu'il n'y ait eu moins d'une dizaine de décès est-il suffisant pour caractériser la commission de crimes à grande échelle? Il est dommage que le document n’apporte pas d’éléments à l’appui de cette thèse. Surtout que, depuis, le blocus israélien a été levé – sauf dans son versant maritime (v. note Sentinelle « Israël : annonce de la fin du blocage de Gaza », Prof. Philippe Weckel).

            b) Crime contre l’humanité

Les Comores invoquent, au titre de l’article 7 du Statut de Rome, la commission de crimes contre l’humanité au regard des meurtres, actes de torture et actes inhumains, de nature intentionnelle, ayant causé de graves souffrances ou blessures physiques et mentales, de manière systématique et sans distinction, envers des civils. Cependant, l’article 7 précise que ces attaques ne sont constitutives d’un crime contre l’humanité que si elles sont généralisées ou systématiques. Si c’est ce que qu’invoquent les Comores, elles n’en donnent pas pour autant justification, ce qui aurait pu être intéressant. En effet, l’attaque n’a eu lieu qu’envers une seule Flottille ; Israël a pu intervenir plus tard à l’encontre d’autres navires, sans que pour autant la même violence ne soit employée, et sans qu’il n’y ait eu de morts ou de blessés à déplorer (v. notamment l’interception de l’Irène en 2010). Cette argumentation aurait certainement gagnée à être davantage développée : comment serait caractérisé le crime contre l'humanité en l'espèce? La condition de commission du crime "de manière systématique et sans distinction" est-elle satisfaite? Une telle action n'a pas, en effet et fort heureusement, été réitérée.

Eu égard à tous ces éléments, il n'est pas certain que la procédure engagée par les Comores aboutisse réellement ; par ailleurs, un certain nombre de points restent à éclaircir, ou tout du moins à approfondir. La Procureur devrait remettre sa réponse « en temps opportun ». Nous aurons l'occasion de revenir dessus à ce moment-là.

Observations (Philippe Weckel)

Le navire "turc" Le Marmara est-il comorien ?

Le navire en question a été enregistré aux Comores quelques jours avant le départ de la flotille. La question de la réalité de la nationalité comorienne est donc soulevée. Etait-il immatriculé, possédait-il une patente de navigation au moment des faits (sur la notion de réalité de la nationalité du navire, TIDM, Affaire Grand Prince (Bélize c. France),  Arrêt du 20 avril 2001) ?

Assimilation du navire à un territoire étatique ?

Les faits de la cause se sont produits en haute mer et non à Gaza.

Les rédacteurs du Statut de Rome ont-ils entendu priver les personnes à bord des navires de la protection juridique qu'apporte la compétence de la CPI ? Le pavillon est caractérisé, comme la compétence territoriale, par un principe d'exclusivité. Une lecture fonctionnelle de la Convention de Rome conforterait la position des Comores.

Situation de conflit armé entre Israël et les Comores ?

Une attaque armée commise par un Etat qui entre dans le champ de l'interdiction du recours à la force armée visée par l'article 2 de la Charte des Nations unies est soumise au droit des conflits armés et est, par conséquent, susceptible d'être considérée comme un crime de guerre.

Une attaque contre un navire de commerce battant pavillon étranger peut-elle être qualifiée de violation de l'interdiction du recours à la force ? La réponse est affirmative dès lors que l'action de l'Etat mis en cause ne se rattache pas à l'exercice d'activités de police (law enforcement activities) :

445. The Tribunal accepts the argument that in international law force may be used in law enforcement activities provided that such force is unavoidable, reasonable and necessary.518 However in the circumstances of the present case, this Tribunal is of the view that the action mounted by Suriname on 3 June 2000 seemed more akin to a threat of military action rather than a mere law enforcement activity. This Tribunal has based this finding primarily on the testimony of witnesses to the incident, in particular the testimony of Messrs Netterville and Barber. Suriname’s action therefore constituted a threat of the use of force in contravention of the Convention, the UN Charter and general international law.

CPA, Délimitation maritime (Guyana/Suriname)Sentence du Tribunal arbitral du 17 septembre 2007, p. 147.

 

La mise en oeuvre d'un blocus maritime, revendiquée par Israël, est par nature une activité de guerre.

 

S'agissant de la qualification de crimes contre l'humanité le lien avec un conflit armé n'est pas nécessaire.

 

La « Flottille de la Liberté II –Rester humain », Antal Berkes

Rapport de la mission d'enquête du Conseil des droits de l'homme: violations graves des droits de l'homme par Israël contre la "flottille pour Gaza" , Anne Claire Dumouchel

« Israël : annonce de la fin du blocage de Gaza », Prof. Philippe Weckel

Israël capture la Flottille pour la paix, Prof. Philippe Weckel

sommaire

Droit international humanitaire Droit de l'Homme

Le vrai-faux tribunal pénal international du Bangladesh et l'affaire Mohammad Kamaruzzaman (première partie)

Auteur : Pinchon Romain

Résumé :
Guerre d'indépendance du Bangladesh - Tribunal pénal international du Bangladesh - Crimes contre l'Humanité - Coutume internationale - Loi d'amnistie - Jus cogens - Garanties procédurales - Principes du droit international pénal - Condamnation de Mohammad Kamaruzzaman - Application de la peine capitale

 

 

Mohammad Kamaruzzaman est, depuis le 9 mai 2013, le quatrième condamné par le Tribunal Pénal International du Bangladesh (TPI-B), dans le cadre de la guerre d’indépendance de 1971 qui a précédé la naissance du pays. La création de cet Etat est l’héritage d’un conflit aussi court que sanglant avec le Pakistan aidé de ses auxiliaires armés, parmi lesquels les accusés aujourd’hui figures de l’opposition musulmane. Le tribunal, qui n’a d’international que le nom, a été établi suite à un changement de majorité en 2009, ayant décidé de modifier le International Crimes (Tribunals) Act de 1973 (ICTA), relatif « à la détention, aux poursuites et à la sanction des individus pour génocide, crimes contre l’humanité et autres crimes de droit international ». Les règles qui encadrent le TPI-B, ainsi que le fonctionnement de ce dernier, ont été âprement critiqués. Ses décisions continuent d’attiser les tensions internes à l’Etat. Il est à se demander si, de par un fonctionnement qui s’éloigne des standards internationaux relatifs aux éléments de définition des crimes internationaux comme des garanties procédurales inscrites dans les conventions applicables, le TPI-B n’a joué le rôle de pompier pyromane, entachant en conséquence sa légitimité. Nous aborderons le jugement Kamaruzzaman dans un second temps après avoir d’abord explicité, cette semaine, le cadre juridique dans lequel s’est déroulée cette procédure.

 

I Un cadre juridique critiqué

 

Les accusés ont notamment été privés de leurs garanties fondamentales, au regard du droit constitutionnel bangladais. En outre, la loi établissant le TPI-B, ainsi que les règles de procédures de ce dernier, pourtant modifiées, font l’objet de critiques pointant leur non-conformité aux règles internationales applicables.

 

A/ Un cadre juridique dérogatoire du droit commun pour l’établissement du TPI-B

 

            Suite à la guerre de libération du Bangladesh, la Constitution du jeune Etat a été amendée en 1973 afin de permettre l’établissement du Tribunal pénal international du Bangladesh. Celui-ci est en dernière analyse une juridiction de droit interne, soumise au droit interne, compétente pour connaître de crimes internationaux, en ce que ces derniers sont définis dans les conventions internationales y relatives et que leur répression présente un intérêt pour l’humanité toute entière. La constitution bangladaise prévoit, en ses articles 47(3) et 47A(1) et (2), des dérogations aux garanties fondamentales pour les personnes qui sont détenues ou poursuivies dans le cadre de l’ICTA. Celles-ci se voient privées de la possibilité d’attaquer devant la Cour suprême, la constitutionnalité de toute loi et tout amendement à une loi. Sont concernés en premier lieu l’ICTA lui-même, ainsi que la modification opérée en 2009. Dans le même esprit, l’art. 47A permet de soustraire ces mêmes personnes du bénéfice de droits constitutionnels garantis aux citoyens bangladais, tels que la protection contre la loi et la non-rétroactivité de celle-ci, ainsi que les garanties de la défense mentionnées à l’art. 35 de la Constitution bangladeshie ou le droit de faire valoir leurs droits devant la High Court Division. Il paraît a priori critiquable de priver de tels droits des personnes accusées de crimes internationaux mais n’ayant encore fait objet d’une condamnation.

 

B/ Un cadre juridique aux garanties insuffisantes du point de vue international

 

L’ICTA a été rédigé en 1973, sur le modèle des Statuts du Tribunal de Nuremberg, et ne prend que peu en compte l’évolution du droit international humanitaire, ainsi que du droit international pénal sous l’impulsion des tribunaux ad hoc, comme du Statut de la Cour Pénale Internationale. Le Bangladesh est partie au Statut de Rome depuis 2010, ainsi qu’au Pacte International pour les Droits Civils et Politiques de 1966, et la Convention pour l’élimination et la répression du crime de Génocide de 1948. La loi établit un statut rétrospectif, afin de poursuivre les auteurs de crimes « contraire à la coutume internationale ». À ce titre, les éléments de définition de tels crimes, génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre, fait débat. Ceux-ci semblent peu en phase avec l’exigence de clarté et de prévision de la loi pénale. De même, l’on peut se poser la question du caractère coutumier d’un certain nombre d’incriminations, en 1971. L’art. 3 de la loi bangladaise prévoit ainsi une définition plutôt extensive du génocide par rapport à la Convention de 1948, tendant à inclure la destruction d’un groupe ciblé sur des critères « politiques » comme constitutif d’une entreprise génocidaire. La définition du crime contre l’humanité, à l’art. 3 de l’ICTA, reprend les termes employés dans le Statut de Nuremberg, sans que ne soient mentionnées les exigences de généralité et de systématicité dégagées ultérieurement par la jurisprudence pour une telle qualification. En revanche, il n’est pas fait aucune mention du contexte préexistant de conflit armé dans lequel se seraient déroulés les différents éléments constitutifs d’un crime contre l’humanité, comme dans le Statut du TPIR de 1994, ou la jurisprudence des Chambres Extraordinaires au sein des Tribunaux Cambodgiens. Quant aux crimes de guerres, l’on s’accordera à pointer le fait que l’art. incrimine toute violation des conventions de Genève. Or, aux termes de ces conventions, et dans le cadre d’un conflit armé international comme ne l’a été qu’en partie la guerre d’indépendance du Bangladesh, seules les violations graves du droit international humanitaire impliquent une obligation de poursuite de leurs auteurs. Il s’agit aussi en ce qui concerne les faits commis alors que ce conflit revêtait un caractère non-international, de savoir si l’art. 3 commun aux conventions de Genève, reconnu comme reflétant la coutume internationale, pouvait consister en une incrimination. Le TPI-B n’a répondu que très incomplètement à ces questions. Alors que la demande lui a été faîte de s’inspirer des Éléments des crimes retenus par la Cour Pénale internationale, le TPI-B et ses soutiens ont opposés une fin de non-recevoir. Étant une juridiction créée dans le cadre du droit bangladais, il s’est dit tenu de se référer uniquement aux dispositions de droit interne. Nous verrons cependant qu’il s’est appuyé in casu sur la jurisprudence des tribunaux internationaux.

C’est au niveau des garanties procédurales que se sont faîtes les remarques les plus critiques de la part d’ONG à l’instar de Human Rights Watch ou Amnesty International comme de l’ambassadeur américain pour les crimes de guerre Stéphane Rapp, dans une lettre adressée au gouvernement bangladais. Les règles de procédures ont été modifiées en 2011 par le TPI-B, pour incorporer des dispositions relatives à la présomption d’innocence, la présence de Conseils de leur choix, le droit de garder le silence et de ne pas s’incriminer soi-même, ainsi que celui de ne pas encourir deux peines pour les mêmes faits. Mais les critiques demeurent, pointant l’inadéquation de ces règles aux standards procéduraux appliqués dans le cadre des juridictions pénales internationales, ainsi que le droit au procès équitable contenu dans le PIDCP de 1966. Le fonctionnement du tribunal a exacerbé les critiques adressées aux règles procédurales ainsi définies, notamment l’impossibilité d’appel interlocutoires contre les décisions du tribunal, les règles relatives à la protection des victimes comme des témoins ou à l’égalité des armes entre Accusation et Défense. Le Parlement Européen comme l’ambassadeur Rapp ont ainsi réitéré leurs préoccupations et les discours des officiels bangladais semblent insuffisamment convaincants.

 

 

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Droit international humanitaire Droit de l'Homme

Condamnation de Efraín Ríos Montt par la justice guatémaltèque : La mise en œuvre par l’État de ses obligations internationales en matière de droits de l’homme

Auteur : Rinaldi Karine

Résumé :
Les réparations ordonnées dans les affaires Massacre de Plan de Sánchez et Massacres de Río Negro ; La condamnation du responsable et l’octroi de mesures de réparations par un tribunal interne ; La qualification des faits comme crimes contre l’humanité et génocide ; Au delà de la vérité, la nécessité de justice

 

Le 10 mai dernier, Efraín Ríos Montt, président de facto du Guatemala de 1982 à 1983, a été condamné par un tribunal guatémaltèque à 80 ans de prison pour génocide et crimes contre l’humanité, pour 15 massacres de communautés mayas-ixiles dans le département du Quiché (l’arrêt, de plus de 700 pages, a été notifié aux parties vendredi 17 mai et devrait bientôt être disponible en ligne ; la lecture de la décision peut toutefois s’écouter ici).

Il est nécessaire de revenir sur les arrêts interaméricains Massacre de Plan de Sánchez c. Guatemala et Massacres de Río Negro c. Guatemala ainsi que sur les réparations qui avaient été ordonnées par le Tribunal de San José (1), pour apprécier le fait qu’après la ratification par le Guatemala de traités internationaux de protection des droits de l’homme, après des arrêts interaméricains ordonnant à l’État d’enquêter, juger et éventuellement sanctionner les responsables de massacres ayant eu lieu en 1982 et 1983, ou après un mandat d’arrêt international délivré par un juge espagnol en 2006 à l’encontre de Efraín Ríos Montt, cette décision d’un tribunal interne du Guatemala est la mise en œuvre des obligations internationales de l’État quant à la justice et à la réparation (2). Il sera important de revenir sur la qualification de génocide (3), avant de signaler qu’en rendant cette décision et en affirmant haut et fort que la justice est nécessaire dans un État de droit, ce tribunal a franchi un pas supplémentaire par rapport à celui de la Commission pour l’Éclaircissement Historique (4).

 

1. Les réparations ordonnées dans les affaires Massacre de Plan de Sánchez et Massacres de Río Negro

Ces deux affaires parvenues devant la Cour interaméricaine des droits de l’homme ne concernent que quelques-uns des plus de 600 massacres perpétrés au Guatemala pendant le conflit armé. Le résultat de ces massacres à Plan de Sánchez et à Río Negro a été la destruction de groupes culturels. La Cour interaméricaine estime en effet qu’un véritable vide culturel s’est produit en raison des faits des massacres (décès des personnes âgées et des femmes, transmetteurs oraux de la culture millénaire ; décès des enfants impliquant une rupture de la descendance, ou transferts forcés des enfants dans un autre groupe culturel), mais également en raison des conséquences qui ont perduré pendant plusieurs années : substitution de l’organisation sociale maya achí (égalitaire et horizontale) par une structure militaire, entraînant la rupture des mécanismes communautaires et la vulnération des valeurs mayas de respect et de service à la communauté, et interdiction faite aux membres des communautés de pratiquer leurs cérémonies mayas.

De nombreuses violations à la Convention américaine relative aux droits de l’homme ont été déclarées par la Cour (articles 3, 4, 5, 7, 8, 11, 12, 13, 16, 21, 22, 24, et 25).

Pour tenter de réparer ces dommages « très proche de l’irréparable », selon les mots de la Cour, le Tribunal interaméricain a notamment ordonné au Guatemala de mettre en place un programme pour la récupération de la culture maya achí, destiné à récupérer, promouvoir, divulguer et conserver les us et coutumes ancestrales. En outre – et c’est ce qui est pertinent par rapport à la condamnation de Ríos Montt –, la Cour interaméricaine a ordonné à l’État d’enquêter sur les faits de ces massacres pour pouvoir identifier, juger et sanctionner les auteurs matériels et intellectuels.

Alors qu’un recul semble avoir lieu dans la jurisprudence interaméricaine en ce qui concerne les standards sur la condamnation de tous les responsables des violations des droits de l’homme (la Cour avait toujours ordonné la sanction de tous les auteurs, jusqu’à l’arrêt Massacre de Santo Domingo c. Colombie du 30 novembre 2012 où le Tribunal a semblé se satisfaire de la condamnation des auteurs matériels), cette décision du tribunal guatémaltèque est fondamentale puisque l’ancien président de facto vient d’être reconnu auteur intellectuel de 15 massacres des communautés mayas-ixiles.

 

2. La condamnation du responsable et l’octroi de mesures de réparations par un tribunal interne

Ce jugement est finalement intervenu après deux mois de débats, au cours desquels les menaces à l’encontre de juges, procureurs, défenseurs des droits de l’homme et témoins ont été fréquentes, de même que de nombreux recours d’amparo devant la Cour Constitutionnelle visant à suspendre ou à annuler la procédure.

Par la suite, les mesures de réparations ont été fixées au cours d’une audience tenue le lundi 13 mai. En ce sens, les trois pouvoirs de l’État devront demander pardon au peuple maya-ixil (le tribunal a toutefois souligné que l’État du Guatemala n’est pas l’entité condamnée, sinon que cette mesure de demande de pardon – sans cesse ordonnée par la Cour interaméricaine – représente un mécanisme adéquat pour rendre effectif le droit à la réparation). Par ailleurs, un monument devra être construit et une cérémonie devra avoir lieu au Palais national de la culture et dans les communes d’où proviennent les communautés victimes. Il est intéressant de remarquer que la mesure de réparation visant la construction d’un centre culturel dans la région ixil, destinée à la récupération de la mémoire historique et de l’identité culturelle de ce peuple, est fort semblable aux mesures de réparations ordonnées par la Cour interaméricaine, de même que la mesure visant la diffusion du jugement dans les médias. En outre, les mesures nécessaires devront être adoptées pour que le 23 mars (jour de la prise de pouvoir de Ríos Montt) soit déclaré Journée nationale contre le génocide.

 

3. La qualification des faits comme crimes contre l’humanité et génocide

En vertu de l’article 6 du Statut de Rome, on entend par crime de génocide « l’un quelconque des actes ci après commis dans l’intention de détruire, en tout ou en partie, un groupe national, ethnique, racial ou religieux, comme tel : a) Meurtre de membres du groupe; b) Atteinte grave à l’intégrité physique ou mentale de membres du groupe; c) Soumission intentionnelle du groupe à des conditions d’existence devant entraîner sa destruction physique totale ou partielle; d) Mesures visant à entraver les naissances au sein du groupe; e) Transfert forcé d’enfants du groupe à un autre groupe ».

La société guatémaltèque est divisée sur la qualification des faits comme constitutifs de génocide, de même que la doctrine en ce qui concerne les faits dans ces deux affaires interaméricaines précitées. En effet, l’intention de détruire le groupe autochtone, en tant que tel, fait débat.

Il convient de noter que la Cour interaméricaine ne s’est pas prononcée sur ce point lorsqu’elle a connu de ces deux affaires ; ce n’était d’ailleurs pas son rôle. Le tribunal a simplement retenu que de tels faits, qui ont gravement porté atteinte aux membres du peuple maya achí dans leur identité et dans leurs valeurs, et qui se sont déroulés dans le cadre de massacres, ont causé un préjudice aggravé. Comme le soulevait le juge Antônio Augusto Cançado Trindade, la qualification des faits comme génocide pourrait entraîner des difficultés pour l’application de la "normative" de la Convention américaine, qui a pour fin la détermination de la responsabilité internationale de l’État, et non de celle d’individus (lire son opinion séparée).

La position de la Commission interaméricaine quant à la qualification de génocide est ambiguë : le massacre de Plan de Sánchez a été perpétré « dans le cadre d’une politique génocidaire de l’État guatémaltèque mise en œuvre avec l’intention de détruire, totalement ou partiellement, le peuple autochtone maya » (arrêt au Fond, § 2), mais d’un autre côté cet organe parlait d’abus commis pendant le conflit armé interne par les forces militaires à l’encontre des communautés de population en résistance (Tiu Tojín c. Guatemala, § 2). Le groupe maya n’était donc pas visé en tant que tel.

Par ailleurs, la Commission pour l’Éclaircissement Historique parle, non de génocide, mais d’« actes de génocide ». Pour cette Commission, « il existe des actes de génocide lorsque l’objectif final n’est pas l’extermination du groupe mais d’autres fins politiques, économiques, militaires ou de toute autre nature, mais que les moyens utilisés pour atteindre cet objectif final contemplent l’extermination totale ou partielle du groupe » (voir le rapport).

Au contraire, d’après Monsieur Rodríguez-Piñero Royo, c’est précisément la culture autochtone qui était l’objet visé par les massacres de la politique gouvernementale : les cibles étaient « les peuples mayas et d’autres peuples du pays, convertis en point de mire justement de par leur identité et leur appartenance à une culture autochtone » (« El sistema interamericano de derechos humanos y los pueblos indígenas », in BERRAONDO LÓPEZ, Mikel (Dir), Pueblos indígenas y derechos humanos, Bilbao : Editions de l’Université de Deusto, 2006, pp. 182 à 184). De même, pour le Professeur Weckel, ces « faits doivent être qualifiés de génocide et cette qualification est incontestable parce qu’elle a été reconnue officiellement par le gouvernement guatémaltèque. L’organe judiciaire international a ainsi été amené à se prononcer sur la responsabilité de l’Etat à raison d’un génocide » (Chronique de jurisprudence internationale, « Cour interaméricaine des droits de l’homme. Arrêt du 29 avril 2004 (Fond) et Arrêt du 19 novembre 2004 (Réparations). Massacre du Plan de Sánchez », R.G.D.I.P., 2005, p. 222).

Il est ainsi légitime de penser que les faits des 15 massacres à l’encontre de la population maya-ixil ne visaient pas le groupe ethnique en tant que tel, sinon que l’objectif était la destruction des membres de la guérilla, de « l’ennemi interne », des « subversifs », un groupe plutôt politique dont les mayas faisaient partie, aux côtés des défenseurs des droits de l’homme par exemple, autochtones ou non. À ce propos, une expertise ayant servi dans le cadre de ce jugement a déterminé qu’en 1982, l’objectif était d’annuler tous comités clandestins, et que la population civile (dont les mayas-ixils) était considérée comme base d’appui de la guérilla.

Toutefois, une étude plus complète du dossier oriente vers la thèse contraire. Le tribunal a eu connaissance des plans de campagne (notamment les Plan Victoria, Plan Firmeza et Plan Sofía), du Manuel de guerre contre-subversive, ainsi que des messages dominicaux de Ríos Montt dans lesquels les ixils étaient stigmatisés. La criminalisation de la culture ixil, l’interdiction de porter l’habit traditionnel ou de parler la langue maternelle, ou bien la destruction du maïs (aliment sacré), ont été des réalités. D’après les experts, il s’agissait bien d’un génocide et « le seul fait d’appartenir à ce groupe autochtone était un délit mortel » (écouter le jugement reprenant ces expertises et voir le documentaire « Granito », avec des images filmées à l’époque des faits ayant servi de preuve au cours de ce procès).

En outre, les viols de femmes autochtones sont pour le tribunal un élément fondamental dans cette qualification de génocide. En effet, selon les expertises, les viols sont une preuve de l’intention de détruire le groupe en tant que tel : ils étaient utilisés comme stratégie pour détruire le groupe ixil. Le but était la destruction du tissu social et les femmes étaient un objectif de guerre. À cet égard, les enfants à naître des femmes enceintes étaient aussi un objectif : ils leur étaient arrachés de leurs ventres puisque ces enfants constituaient « une graine qu’il faut tuer » (ces faits sont aussi décrits dans le rapport de la Commission pour l’Éclaircissement Historique, décrivant comment les militaires découpaient les ventres des femmes enceintes et arrachaient leurs enfants). C’est ainsi un symbole de la volonté de détruire toute descendance, et, par conséquent, le groupe culturel lui-même ; pour le tribunal, l’objectif était donc bien de faire disparaître le groupe à travers la femme, porteuse de vie.

Des expertises ont également porté sur le transfert des enfants ixils dans des familles non autochtones.

En raison de tous ces éléments, les magistrats guatémaltèques sont « convaincus » (selon leurs propres mots) de l’intention de détruire le groupe, et, par conséquent, du génocide. Ríos Montt, reconnu auteur intellectuel du génocide, est donc condamné pour cela à une peine de 50 ans de prison, sachant qu’en vertu de l’article 376 du Code Pénal du Guatemala, la peine correspondante est de 30 à 50 ans (il est également condamné à 30 ans de prison, en vertu de l’article 378 qui traite des « délits contre les devoirs de l’humanité »).

 

4. Au delà de la vérité, la nécessité de justice

Dans ce jugement, les magistrats terminent en affirmant ce qui suit : « nous croyons que pour qu’existe la paix au Guatemala, la justice doit exister préalablement ». En effet, « reconnaître la vérité aide à guérir les blessures du passé », mais « la justice est un droit qui contribue à renforcer l’État de droit ».

Les Commissions Vérité et Réconciliation ont été présentées comme des solutions possibles, étant donné l’inefficacité d’une justice ordinaire au sortir d’une crise. En ce sens, l’accord d’Oslo du 23 juin 1994 créait la Commission pour l’Éclaircissement Historique, présidée par Christian Tomuschat. Cette Commission n’avait pas pour objectif d’individualiser les responsables : elle devait faire la lumière sur les violations des droits de l’homme commises pendant les 36 années de conflit interne et identifier les responsabilités institutionnelles. En 2013, le Guatemala franchit donc un pas supplémentaire pour atteindre la réalisation de la justice, au-delà de la vérité, instaurant les bases pour la construction de nouvelles relations entre le Gouvernement et les peuples autochtones. Plusieurs rapporteurs spéciaux des Nations Unies ont également exprimé  au lendemain de ce moment historique que la justice était la meilleure garantie pour que les faits ne se répètent pas.

Pour terminer, il est important de noter qu’au-delà de Ríos Montt, la justice guatémaltèque a annoncé qu’elle allait enquêter pour éventuellement sanctionner d’autres personnes, dont l’actuel Président, Otto Pérez.

 

Guatemala : plainte pour génocide contre l’ancien dictateur Ríos Montt, Jacobo RÍOS RODRÍGUEZ et Eve TESSERA, Sentinelle du 8 octobre 2006

La justice guatémaltèque accepte de capturer et d’extrader vers l’Espagne 6 accusés d’actes de génocide, tortures et terrorisme d’Etat, Karine RINALDI et Jacobo RIOS RODRIGUEZ, Sentinelle du 12 novembre 2006

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Droit international humanitaire Droit de l'Homme

Les accidents industriels de masse – à la recherche d’une responsabilité sociale des entreprises multinationales en droit international

Auteur : Quelhas Daniela

Résumé :
protection internationale des droits de l’homme – droits sociaux des travailleurs -  accidents de masse – destinataires premiers des normes – Etats – portée des obligations conventionnelles et coutumières – effet horizontal – droit interne prévoyant des titres de compétence spécifique – exemple de l’Alien Torts Claim Act – existence d’autres instruments internationaux – soft law – absence de caractère contraignant – principes directeurs des Nations Unies – Lignes directrices de l’OCDE – adoption et reprise par le Conseil des droits de l’homme – textes adoptés par l’Union européenne – Commission européenne – Parlement européen – tendance à la standardisation de la protection des droits sociaux – génération de standards et labels – approche quantitative au détriment d’une approche qualitative – autres instruments – codes de conduite et autres chartes éthiques internes aux entreprises – absence de contrôle, de suivi – intervention de l’OIT dans la situation au Bangladesh – accord sur la sécurité et les incendies au Bangladesh – signature de nombreuses entreprises – refus par GAP, Walmart – pistes de remèdes juridiques – pour une responsabilité étatique première – pour une approche internationale contraignante institutionnalisée.

 

L’effondrement d’une usine qui abritait cinq ateliers de confection à Savar, banlieue de Dacca, capitale du Bangladesh, a causé la mort de plus de mille (1000) ouvriers du textile, le 24 avril dernier, faisant de cette catastrophe le pire accident industriel du pays. Ce drame, qui intervient quelques mois après l’incendie de l’usine de Tazreen à l’automne 2012, qui avait déjà causé la mort de plus de 300 personnes, a permis de mettre en lumière la responsabilité des grandes marques européennes et internationales dans les violations des droits de l’homme au travail dans le monde. Les causes de l’accident sont complexes, mais parmi elles, la recherche d’une production à moindre coût  et dont les cycles sont toujours plus rapides doit être pointée du doigt, notamment parce qu’elle génère des chaînes de sous-traitance qui échappent à tout contrôle effectif, et font de la protection des droits sociaux des travailleurs une réalité lointaine pour les ouvriers textiles des Etats émergeants.

 

La question de la régulation, plus que jamais d’actualité, induit une réflexion sur les outils juridiques appropriés, permettant d’engager la responsabilité des entreprises pour les activités de leurs filiales – voire sous-traitants – en territoire étranger. S’il apparaît que la solution territoriale est la plus évidente pour les victimes, les voies de droit mises en place par les pays émergents, trop souvent, ne permettent pas – encore – la réparation des dommages subis par les victimes des « accidents industriels de masse ». La chose se comprend d’autant plus aisément que les faibles standards sociaux du Bangladesh lui donnent un « avantage comparatif » indéniable par rapport aux autres Etats, même si cet « avantage » se paye de l’irrespect des normes élémentaires de la protection sociale du travailleur. Ainsi, 80% de ses exportations sont le fruit de ses usines textiles, où le salaire minimum avoisine les 28 euros mensuels et où la durée hebdomadaire de travail atteint aisément les 70 heures par semaine, faisant du Bangladesh le deuxième exportateur mondial du secteur, avec 5000 usines et environ 3,6 millions de travailleurs.

 

La question de la mise  en œuvre des normes internationales du travail, de la responsabilité sociale des entreprises n’est pourtant pas nouvelle, puisqu’elle fait l’objet d’une attention accrue depuis une quinzaine d’années au sein de diverses instances internationales, parmi lesquelles les Nations Unies (ONU), l’Organisation internationale du Travail (OIT) ou encore l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE). L’activité interne des entreprises comme celle des acteurs de la normalisation internationale atteste aussi d’une prise de conscience accrue des problèmes liés au respect de normes élémentaires de sécurité sur le lieu de travail. Pourtant l’ensemble des documents issus de cette réflexion, tant privée que publique, n’offre guère de résultats satisfaisants. Nous tenterons donc une rapide et sommaire évaluation des problématiques liées au morcellement juridique comme territorial de l’activité entrepreneuriale, ainsi que des instruments, contraignants ou non, adoptés jusqu’à présent, concernant la responsabilité dite « sociale » des entreprises. Quelques pistes de réflexion futures, essentiellement articulées autour du rôle des Etats de nationalité des sociétés concernées, seront avancées.

 

De l’entreprise classique à l’ « entreprise réseau »

 

« Le modèle classique de l’entreprise se transforme » ; désormais « réseau de production dont la régulation présente certains défis », l’entreprise « externalise ses activités de production jugées non « stratégiques », en remplaçant les contrats de travail par des contrats commerciaux (…) [ainsi], le recours au marché répond a un principe de subsidiarité’ : l’entreprise ne produit en interne que ce qu’elle ne peut obtenir sur le marché à un meilleur prix ». Dans cette logique, poussée à l’extrême, « l’entreprise pourrait devenir « virtuelle » ne possédant rien, notamment aucun salarié ». Elle ne serait plus qu’un « centre décisionnel du réseau »[i]. En conséquence, « dans la régulation de l’entreprise réseau, l’autonomie juridique relative des sous-traitants est une difficulté majeure ». Selon M. Sobczak[ii], cette autonomie est juridiquement surestimée : la focalisation sur la forme juridique du réseau ne permettrait pas de tenir compte de la substance de relations caractérisées par leur interdépendance, lacune qui constituerait un danger réel pour les salariés. Comme le relève encore Andrea Talarico, fragmentation juridique et territoriale contribuent à diluer les responsabilités.

En outre, ajoute-t-elle : « la seule vraie responsabilité d’une entreprise serait de faire des profits pour le bénéfice de ses actionnaires (…) ». Cette proposition fait écho à un texte de Milton Friedman, publié dans le New York Times le 13 septembre 1970, intitulée : « La responsabilité sociale d’une entreprise est d’accroître ses profits ». L’auteur y exprime, dans une langue limpide et brutale, l’essence d’un libéralisme qui échapperait à toute régulation collective fondée sur l’intérêt général : « dans un marché libre reposant sur la propriété privée, aucun individu ne peut en contraindre un autre, toute coopération est volontaire, toutes les parties acceptant de coopérer profitent nécessairement de cette coopération, autrement elles ne participeraient pas. Il n’y a pas de valeurs, de responsabilités « sociales » autres que les valeurs et responsabilités partagées des individus. La société est la somme des individus et des groupes qu’ils forment volontairement. (…) La seule et unique responsabilité de l’entreprise est d’employer ses ressources et de conduire des activités destinées à accroître ses profits dans la limite des règles du jeu, c’est-à-dire la concurrence libre et non faussée »[iii].

Friedman peine cependant à expliquer les raisons pour lesquelles un individu doté de la force suffisante pour anéantir ses concurrents devrait néanmoins respecter lesdites « règles du jeu » – cette aporie du libéralisme semble en effet avoir échappé à sa réflexion. Il suppose enfin des individus effectivement « libres » de coopérer pleinement à l’entreprise, niant par là même toute la pertinence d’une réflexion socio-économique sur les conditions dans lesquelles un individu donné s’investit dans le travail. Il est en effet fort douteux qu’un enfant de 16 ans consente « librement » à travailler 70 heures par semaine dans une usine textile du Bangladesh pour subvenir aux besoins essentiels de sa famille, le tout dans des conditions déplorables – le plus probable est que la marge de manœuvre est si réduite que l’autonomie de la volonté n’es plus qu’une illusion. Quoiqu’il en soit, ses propos préfigurent le mot de Margareth Thatcher suivant lequel « il n’y a pas de société, il n’y a que des individus », ce qui exclue le principe même d’une communauté de valeurs, et explique que la rencontre de l’entreprise néolibérale et de l’éthique pose encore et toujours des problèmes, notamment juridiques.

Dans son étude, Andrea Talarico évoque enfin deux autres séries d’obstacles à la régulation des activités de l’ « entreprise réseau », qui ne relèvent pas de la théorie économique. Selon elle, d’une part : « le droit [international] positif ne confère aucune responsabilité relativement à la protection des droits humains à l’entreprise ». Elle note, d’autre part, le coût que représente pour les entreprises « le respect des droits de la personne », qui les place « dans une situation de désavantage comparatif par rapports aux autres entreprises ». Il n’est guère possible de s’attarder sur cette dernière affirmation. Tout au plus peut-on souligner qu’elle est fortement combattue par les représentants de l’Organisation Internationale du Travail (OIT), parmi lesquels M. Gilbert Fossoun Houngbo, qui affirmait  le 1er mai dernier que le choix d’une politique de concurrence sauvage conduite au détriment des droits économiques et sociaux des travailleurs n’est pas « une voie qui permet d’échapper à la pauvreté. C’est un piège où un faible taux de productivité, des conditions de travail misérables et une production à la faible valeur ajoutée bloquent le progrès social et économique ». A n’en point douter, le maintien dans une situation d’extrême pauvreté des  travailleurs textiles des usines du Bangladesh, où le salaire minimal permet à peine de survivre, ne contribue pas au développement du pays.

 

L’affirmation suivant laquelle le droit international positif ne fait peser aucune responsabilité sur l’entreprise pour ses activités à l’étranger est au cœur de la présente réflexion. Elle pose la question des destinataires des normes contenues dans les traités internationaux de protection des droits de l’homme et des sanctions assorties, si l’hypothèse d’une violation du fait d’une activité entrepreneuriale venait à se présenter.

 

Des normes dont la responsabilité première incombe à l’Etat

 

Les Etats sont les premiers destinataires des normes internationales de protection des droits de l’homme qu’ils formalisent par la voie conventionnelle. C’est donc à ces derniers que s’impose la Charte des droits de l’homme (Charte des Nations Unies, Déclaration Universelle des droits de l’homme de 1948, Pactes internationaux de 1996), ou bien encore les conventions internationales de protection des droits des travailleurs de l’OIT, dont les plus fondamentales sont consacrées à la liberté syndicale, à l’interdiction du travail forcé, à l’encadrement du travail des enfants et à la promotion du principe d’égalité[iv]. D’autres instruments, européens notamment, visent précisément la protection des droits des travailleurs, mais nous ne pouvons les aborder ici. L’essentiel tient dans la proposition suivante : bien que les normes internationales de protection des droits de l’homme visent les individus – ici en particulier les travailleurs comme les employeurs, qui devraient les leur garantir – leur mise en œuvre passe par un processus d’individualisation qui requiert l’intervention étatique.

 

Dès lors, le point de départ d’une protection effective emprunte deux voies différentes : la mise en place de mécanismes de contrôle contraignants au plan international, qui autorisent la surveillance par les Etats de l’exécution de leurs obligations, ainsi que la reprise, dans la loi interne, des dispositions protégeant les droits fondamentaux. Une telle protection interne, pour être « effective », repose sur ces conditions strictes, multiples, et particulièrement exigeantes. En effet, elle requiert des adaptations structurelles, une culture de la négociation, du respect des règles communes, l’allocation de ressources importantes destinées à mettre en œuvre les obligations concernées (arsenal législatif tant civil que pénal, responsabilité pénale des personnes morales, mécanismes préventifs et répressifs, inspection du travail, inspections sanitaires, garantie de la liberté syndicale, participation des partenaires sociaux à l’établissement de conventions collectives, création de voies de recours effectives devant le juge interne, mise en place de procédures d’appel, surveillance de l’exécution des décisions de justice, etc.). Le coût du respect des droits économiques et sociaux, en particulier, est d’ailleurs régulièrement pointé par de nombreux Etats, qui s’inquiètent de leur portée dans leur ordre interne, et des mouvements récents tendant à garantir leur opposabilité.

 

En toute hypothèse, les modalités de mise en œuvre des normes internationales de protection des droits de l’homme décrites ne concernent que des cas de violation se déroulant sur le territoire de l’Etat ayant souscrit aux dites obligations. Ces dernières doivent-elles être interprétées comme imposant aux Etats de réglementer les activités des entreprises placées sous leur juridiction en territoire étranger ? Si l’état actuel du droit international des droits de l’homme ne permet pas de donner une réponse positive à cette question, rien n’interdit cependant à l’Etat de prévoir des titres de compétence juridictionnels lui permettant d’appréhender la violation par les entreprises placées sous sa juridiction des droits de l’homme en territoire étranger. L’extension de l’application du droit national à des situations placées en dehors des frontières de l’Etat n’est plus chose rare, comme en atteste la compétence universelle prévue par le droit pénal international français ou encore, plus simplement, la compétence exercée au titre du lien de nationalité qui unit l’Etat à des sociétés ayant leur siège social en France. Les titres de compétence sont nombreux en droit interne français, tant au pénal qu’au civil, et s’il est impossible d’en dresser ici la liste, leur mention permet de prendre la mesure des possibilités juridiques qu’offre l’extra territorialité de la loi nationale, lorsqu’elle s’exerce dans le respect des souverainetés étatiques.

 

L’Alien Torts Claim Act (ATCA), loi américaine adoptée en 1789 toujours en vigueur, illustre également les possibilités qu’offrent des titres de compétence étendus. Accusée de crimes contre l'Humanité en Afrique, la compagnie américano-néerlandaise Shell devait comparaître devant le tribunal fédéral de New York le 27 mai 2009, pour y répondre de sa participation au meurtre de neufs activistes anti-pétroliers nigérians, tous exécutés en 1995. Les requérants invoquèrent l’Alien Torts Claim Act qui permet à des individus de nationalité étrangère de demander réparation devant des tribunaux américains en cas de violation par des nationaux des Etats-Unis du droit des gens ou de traités ratifiés par les Etats-Unis. L’affaire – dite Wiwa contre Shell – malgré l’absence de jugement, permit aux requérants d’obtenir de Shell la somme de 15,5 millions de dollars par la voie de la négociation. Si les tribunaux américains refusent toute action intentée contre l’Etat lui-même, du fait de l’immunité de juridiction liée à la souveraineté, ils déclarent recevables les requêtes visant des personnes privées, physiques ou morales. C’est ainsi que les actions invoquant l’Alien Torts Claim Act se multiplient[v] dans les requêtes d’étrangers arguant de violations importantes des droits de l’homme ou du droit international pénal par des compagnies américaines opérant sur leur territoire.

 

Ce type de procédure, conduite à son terme, permet de tenir des opérateurs privés responsables au plan interne de la violation d’un traité ratifié par les Etats-Unis, ou de l’irrespect d’une coutume fermement établie, dans un domaine sensible, celui de la protection internationale des droits de l’homme. Elle offre aux victimes des possibilités inédites de réparation, que n’autorisent pas les poursuites effectuées dans leurs pays d’origine. Ce mouvement concrétise ce qu’affirmait Georges Scelles, qui estimait que le droit international a pour destinataire final les individus à travers la personne de leurs gouvernants[vi]. En somme, l’Alien Torts Claim Act contribue à consolider l’idée que les multinationales se doivent, dans le cadre de leurs activités transnationales, de respecter des conventions ou des règles coutumières qui pourtant concernent les Etats au premier chef. Ce titre de compétence permet à la protection internationale des droits de l’homme de faire une entrée fracassante dans la vie des entreprises se livrant à des activités économiques en territoire étranger, apportant une pierre supplémentaire à la lente gestation de leur statut de personne juridique internationale[vii]. Bien sûr, ces propositions reposent sur l’hypothèse d’un lien, de facto ou de jure, entre une société-mère donneuse d’ordre et ses filiales à l’étranger, ou entre une société donneuse d’ordres et ses sous-traitants, également à l’étranger : le droit interne doit donc être à la fois précis, et d’interprétation souple, quant aux conditions d’imputation des actions d’une entité à une autre entité, toutes deux personnes morales supposément autonomes.

 

L’hypothèse d’un relèvement des barrières douanières à l’encontre des produits manufacturés sur le territoire d’Etats où l’irrespect des normes sociales les plus fondamentales est connu de tous pose enfin le problème de la libre circulation des marchandises. S’il est raisonnable d’affirmer que les standards régulant les conditions de fabrication des produits sont relativement proches au sein des Etats membres de l’Union européenne (affirmation à débattre cependant), il en va autrement si l’on compare les standards européens et ceux des pays émergents, comme le Bangladesh. Le relèvement des droits de douane, l’imposition de restrictions quantitatives, le recours à des règlementations anti dumping ou le boycott pur et simple ne peuvent être employés sans égards pour les règles issues des Accords de Marrakech qui gouvernent le commerce mondial multilatéral. Incontestablement, l’emploi de tels outils fait jaillir l’accusation de protectionnisme – nationaliste ou européen, c’est selon – ce qui peut s’avérer coûteux tant politiquement que juridiquement.

 

In fine, contrairement aux Etats, les entreprises ne sont a priori pas destinataires des normes incluses dans les conventions de protection des droits de l’homme. Cachées par l’écran étatique, leur statut d’objet au regard du droit international public exclue tout engagement de responsabilité pour violation des normes internationales des droits de l’homme ou du travail, sauf à leur reconnaître un effet horizontal, sanctionné tant civilement que pénalement par le droit interne, comme nous venons de le voir, ou à prévoir des titres de compétence spécifiques. Qu’en est-t-il des instruments internationaux visant spécifiquement l’entreprise ?

 

Principes directeurs de l’ONU, lignes directrices de l’OCDE et instruments européens

En 2011, le Conseil des droits de l’homme adoptait les « Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme », fruit de six ans de travaux conduits sous la houlette de John Ruggie, nommé en 2005 par le Secrétaire Général au poste de Représentant spécial pour la question des droits de l’homme et des sociétés transnationales et autres entreprises. Le texte présente des principes directeurs (« Guiding Principles ») et entend répondre de manière concrète au cadre de référence « Protéger, respecter et réparer » accepté en 2008 par le Conseil des droits de l'homme, à destination des entreprises comme des Etats. Non contraignant, il souligne la responsabilité première des Etats dans la mise en œuvre des normes internationales de protection des droits de l’homme – y compris sociales – mais enjoint les entreprises à intégrer cette protection dans leur « culture d’entreprise » et leurs règles de « bonne gouvernance ». De manière tout à fait significative, les principes directeurs affirment en préambule n’édicter aucune obligation internationale nouvelle. Concernant plus spécifiquement les devoirs des entreprises, les choix sémantiques illustrent l’absence totale de caractère contraignant des propositions. Celles-ci sont synthétisées de la manière suivante : « les entreprises devraient respecter les droits de l’homme. Cela signifie qu’elles devraient éviter de porter atteinte aux droits de l’homme d’autrui et remédier aux incidences négatives sur les droits de l’homme dans lesquelles elles ont une part ».

L’usage des méthodes d’interprétation de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités est d’ici d’une grande utilité : l’emploi du conditionnel dans la première phrase indique que la proposition relève du registre des possibles, mais pas des contraintes. Ensuite, la phraséologie négative indique que le respect des droits fondamentaux ne passe pas par une norme positive de comportement, mais par l’évitement d’une violation. Bien évidemment, conformément à cette logique, un savant calcul des risques de comportement permettra à l’entreprise d’évaluer le coût de la violation des droits sociaux des travailleurs, qu’il s’agit non pas de protéger, garantir ou mettre en œuvre, mais « éviter » de violer. Enfin, un calcul rationnel du coût permettra à l’entreprise d’anticiper l’indemnisation des dommages qu’elle n’aura pas manqué de causer aux travailleurs, dont les droits de sont pas « violés », mais sur lesquels pèse de simples « incidences négatives ». Cette analyse est d’ailleurs fidèle à l’esprit du texte de John Ruggie, qui emprunte au vocabulaire de l’entreprise bon nombre des concepts destinés à encadrer l’activité entrepreneuriale : en effet, il emploie généreusement les expressions de « due diligence » (expression bien connue de la sémantique de l’obligation de moyens) ou encore de « risques », comme si la violation des droits de l’homme était susceptible d’être soumise à une évaluation quantitative. Le caractère non contraignant des principes directeurs n’est donc pas le seul handicap d’un texte dont la formulation ne saurait guère induire de comportements positifs ou générer une quelconque « culture » du respect des droits sociaux des travailleurs.

Une fois énoncés les principes dits de « comportement » essentiels, les Principes directeurs énoncent une série de recommandations, parmi lesquelles la mise en place de « politiques et des procédures en rapport avec leur taille et leurs particularités, y compris: a) L’engagement politique de s’acquitter de leur responsabilité en matière de respect des droits de l’homme; b) Une procédure de diligence raisonnable en matière de droits de l’homme pour identifier leurs incidences sur les droits de l’homme, prévenir ces incidences et en atténuer les effets, et rendre compte de la manière dont elles y remédient; c) Des procédures permettant de remédier à toutes les incidences négatives sur les droits de l’homme qu’elles peuvent avoir ou auxquelles elles contribuent ». La formulation positive des propositions renverse quelque peu le constat précédent, mais n’efface pas l’absence de contrainte pesant sur les entreprises concernées. Elle se traduit néanmoins par la recommandation suivante :

« Pour pouvoir ancrer leur responsabilité quant au respect des droits de l’homme, les entreprises doivent formuler leur engagement de s’acquitter de cette responsabilité par le biais d’une déclaration de principe qui: a) Est approuvée au plus haut niveau de l’entreprise; b) Est établie en recourant aux compétences internes et/ou externes voulues; 19 c) Énonce ce que l’entreprise attend du personnel, des partenaires commerciaux et d’autres parties directement liés à ses activités, produits et services dans le domaine des droits de l’homme; d) Est accessible au public et fait l’objet d’une communication interne et externe au profit de l’ensemble du personnel, des partenaires commerciaux et d’autres parties concernées; e) Est reprise dans les politiques et procédures opérationnelles afin d’être incorporée d’un bout à l’autre de l’entreprise ».

 

La proposition est relativement ambitieuse et, par une interprétation extensive, permet de comprendre tous les travailleurs de l’entreprise, de la société-mère jusqu’au lointain sous-traitant. Laisse-t-elle présager d’un réel encadrement des activités des multinationales en territoire étranger ? Si les Principes directeur jouissent d’un haut degré d’acceptation dans les milieux politiques et économiques, comme en atteste leur reprise par des instruments de la Commission européenne (voir la Communication intitulée Responsabilité sociale des entreprises: une nouvelle stratégie de l'UE pour la période 2011-2014, COM(2011) 681 final, publiée le 25 octobre 2011) comme du Parlement européen (voir la résolution du Parlement du 8 juin 2011 sur la dimension extérieure de la politique sociale, la promotion des normes sociales et du travail et la responsabilité sociale des entreprises européennes), la traduction de la thématique des droits de l’homme en langage économique, destinée à en assurer la séduction, en dilue en même temps la substance, et paralyse toute dialogue véritable entre employeurs et travailleurs potentiels, dont les intérêts ne sont envisagés qu’en termes de « coûts » ou « risques ». En ce sens, les Principes reprennent fidèlement la philosophie de Milton Friedman relativement à la « responsabilité sociale » de l’entreprise, appréhendée uniquement sous l’angle du profit brut, indépendamment de la société réelle dans laquelle elle s’insère.

 

C’est sur la base de ces Principes que comité directeur pluripartite («multi-stakeholder steering committee»), chargé de l'implémentation cohérente des principes directeurs dans les mécanismes actuellement en place. Par ailleurs, certaines obligations des entreprises et certains droits revenant aux victimes en matière de droits humains sont encore à clarifier sous l'angle du contenu, ce afin de garantir une application uniforme des principes au-delà des frontières et des juridictions. Suivant une logique similaire, l’OCDE a déjà remanié ses « Principes directeurs à l’intention des entreprises multinationales » en intégrant à ses travaux, pour la première fois, un chapitre complet consacré aux droits de l’homme, en référence aux Principes directeur du Représentant Ruggie. Ce texte, désormais instrument de référence, fait l’objet d’un suivi spécifique depuis que le Conseil des droits de l’homme, dans sa résolution 17/4 intitulée Les droits de l’homme et les sociétés transnationales et autres entreprises, a crée un Groupe de travail chargé d’en surveiller l’application. La résolution encourage par ailleurs « tous les gouvernements, les institutions, fonds et programmes compétents des Nations Unies, les organes conventionnels, les acteurs de la société civile, dont les organisations non gouvernementales, ainsi que le secteur privé » à coopérer avec le Groupe de travail, assisté dans on mandat par le Secrétaire général ainsi que la Haut-commissaire des Nations Unies. Un « forum sur les entreprises et les droits de l’homme », placé sous la responsabilité du Groupe de travail, véritable enceinte de discussion entre partenaires publics comme privés (entreprises, organisations non gouvernementales, syndicats) est aussi créé.

 

Des codes de conduite et normes de standardisation non contraignants

 

Bien que les codes de conduite et autres chartes éthiques d’entreprises ne soient pas une nouveauté dans le paysage normatif des entreprises multinationales, les principes directeurs leur accordent une place de choix. L’étude d’Andrea Talarico susmentionnée propose un examen empirique de trois codes de conduite, des entreprises Levi-Strauss, Gap et Nike Inc. L’étude frappe par l’écart considérable entre les prétentions des entreprises à mettre en œuvre « les bonnes pratiques » en matière de « responsabilité sociale » et les besoins juridiques des travailleurs au Bangladesh, en particulier concernant la liberté syndicale.

 

Si l’auteur ne tire aucune conclusion d’une étude présentée comme limitée et modeste au plan des matériels d’étude et méthode sociologique, il avance néanmoins l’hypothèse que loin de répondre aux besoins des travailleurs du Bangladesh hypothétiquement visés par ces codes de conduite, ces derniers participent en réalité de la satisfaction du consommateur occidental comme de l’entreprise elle-même, qui trouve là l’occasion de promouvoir positivement son image de marque. La dimension non contraignante de ce type d’instrument n’est donc que l’expression, en droit, d’une absence de préoccupation réelle pour la protection des droits économiques et sociaux au sein de certaines multinationales – on ne saurait désigner ici toutes les entreprises ayant développé des activités en territoire étranger.

 

L’autorégulation ayant montré ses limites lors de la crise de 2008 (dans le secteur bancaire en particulier, pourtant générateur de nombreux codes de conduite), des organisations non gouvernementales proposent désormais « certifications de sécurité » et de « respect de standards à l’échelle des usines », qui ont pour but « d’aider les groupes occidentaux à choisir leurs sous-traitants de manière responsable ». Le « Worldwide  Responsible Accredited Production », qui se définit comme « une équipe indépendante, objective et à but non-lucratif d’experts en conformité sociale mondiale, dont le but est de promouvoir une production sûre, légale, humaine et éthique dans le monde à travers les certifications et l’éducation » propose donc ses services à des entreprises, auxquelles elle délivre après inspection – et si l’usine visitée répond aux critères sociaux et de sécurité idoines – une certification reconnue parmi les entreprises occidentales. Pourtant, une récente enquête journalistique a pointé le manque d’indépendance de l’entité (financement par les multinationales notamment) et la délivrance abusive des labels. De manière tout à fait cohérente avec la traduction économique de la responsabilité sociale des entreprises, les certificats et autres standards fonctionnent sur une logique de l’évaluation quantitative des progrès réalisés – ou non – en matière de protection sociale des travailleurs. Ils proposent donc une approche binaire de « compliance » / « non compliance » « critérisée », qui ne permet pas de rendre compte des situations dans toute leur complexité. In fine, la disparition des études qualitatives approfondies efface la notion même de « qualité » qui échappe, par nature, à la mesure, tout comme les aspects politiques d’un dialogue social réussi, le politique n’étant jamais totalement quantifiable. Le morcellement des situations réelles des travailleurs via l’analyse quantitative oblitère enfin toute réflexion sur les conditions de leur émancipation. Il ne s’agit pas de nier la pertinence des indicateurs statistiques dans l’évaluation des besoins des travailleurs, mais de questionner la place des indicateurs de performance lorsqu’il s’agit d’analyser les progrès réalisés par un Etat ou des multinationales dans la mise en œuvre des droits fondamentaux, qu’ils soient civils et politiques ou encore économiques et sociaux, qui s’infuse jusque dans les travaux du Haut commissariat aux droits de l’homme.

 

D’autres types de normes existent encore, comme ISO 26 000, conçue par l’Organisation internationale de normalisation (ISO). Bien que cette norme, contrairement aux autres outils nés du travail d’ISO, ne se prête pas à la certification – elle ne contient que des lignes directrices et non des exigences -  elle permet, suivant les mots de l’organisation, « de clarifier la notion de responsabilité sociétale, d’aider les entreprises et les organisations à traduire les principes en actes concrets, et de faire connaître les meilleures pratiques en matière de responsabilité sociétale, dans le monde entier ». Publiée en 2010 au terme de cinq années de négociations entre un très grand nombre de parties, représentants des gouvernements, ONG, industrie, groupes de consommateurs et monde du travail, elle est présentée comme étant le fruit d’« un consensus international ». La norme n’est guère disponible dans son intégralité mais certains analystes, dont l’ambassadeur français chargé de la bioéthique et de la responsabilité sociale des entreprises auprès de la Commission européenne, estime qu’elle « met les différentes parties prenantes au même plan et laisse à l’entreprise le choix de les hiérarchiser selon ce qui l’arrange et de mettre en place des politiques de concertation de manière unilatérale » ; loin de permettre une réelle concertation, elle se contente, en somme, d’indiquer aux entreprises l’organisation d’auditions dont le contenu ne liera en rien leurs futures orientations sociales.

 

L’accord « on Fire and Safety Building in Bangladesh »

Les instruments examinés semblent offrir peu de perspectives. Certaines ONG, telles que Peuples solidaires ou la Clean Clothes Initiative, militent donc au plus près des multinationales afin de promouvoir la conclusion d’accords contraignants entre entreprises du secteur textile, syndicats de travailleurs, nationaux comme internationaux, et les autorités bangladaises, le tout sous la surveillance de l’OIT. Le 15 mai dernier, les représentantes de la société dite « civile » remportaient ainsi une victoire de taille, en arrachant aux grands groupes (Inditex, H&M…) – dont certains avaient passé des commandes auprès des fournisseurs travaillant au Rana plaza – la signature d’un Accord de prévention des incendies et de sécurité des bâtiments (Accord on Fire and Building Safety in Bangladesh), juridiquement contraignant.

Celui-ci prévoit notamment des inspections indépendantes des bâtiments, la publication des rapports d’enquête, la formation des travailleurs à leurs droits par les syndicats, ainsi que des rénovations obligatoires des bâtiments. Il se veut donc très concret, et vise également à la mise en place de mécanismes de plainte, qui autorisent les travailleurs salariés des fournisseurs des entreprises signataires à porter une réclamation si des questions de santé ou de sécurité étaient soulevées. Le texte échelonne la réalisation des objectifs de l’accord sur une période de 5 ans et frappe par son volontarisme, particulièrement contraignant pour les multinationales signataires, désormais tenues de s’assurer que la chaîne de sous-traitance agit en conformité avec les normes souscrites – ce qui ne manque pas de soulever des interrogations eu égard au principe de l’effet relatif des conventions.  L’importance accordée à l’intervention de l’OIT quant à la surveillance et la mise en œuvre de l’Accord étonnent encore positivement.

Se félicitant de la conclusion de l’accord, le Secrétaire général de l’IndustriALL Global Union a remercié les entreprises impliquées, tandis que le secrétaire général de UNI Global Union, également signataire, a estimé que l’accord « marque un tournant. Nous mettons en place les règles qui vont mettre fin à la course vers la recherche du moindre coût dans les chaînes mondiales d’approvisionnement ». L’accord n’a pas rallié tous les acteurs majeurs de l’industrie textile au plan mondial, puisque Gap et Walmart, notamment, ont refusé d’apposer leur signature. L’attention médiatique sur la question des droits sociaux au Bangladesh a déjà conduit le gouvernement à adopter un amendement au code du travail permettant au Parlement d’autoriser la constitution de syndicats dans les usines de confection sans autorisation préalable des employeurs, mesure réclamée de longue date par les travailleurs.

Quels remèdes possibles ?

 

Un retour à l’Etat comme agent premier de la mise en œuvre du droit international semble indispensable. En particularité, l’extra territorialité semble offrir des remèdes potentiellement efficaces. Définie comme « un instrument utilisable aux fins d’assurer le respect des droits de l’homme et la protection de l’environnement par les entreprises dans un contexte transfrontière, y compris voire surtout lorsque ces entreprises ont une structure transnationale par le professeur Ascencio[viii], celle-ci est riche de possibilités. « Les techniques utilisées en droit pénal – lorsque les Etats admettent la responsabilité pénale des personnes morales –, en droit civil, en droit fiscal, en droit bancaire, en droit de l’environnement montrent que les Etats n’hésitent pas à appliquer des législations à effet ou à portée extraterritoriale, sans qu’il en résulte de graves contestations ou de nombreux litiges interétatiques. L’essentiel est qu’il en soit fait usage dans le respect des principes de souveraineté, non-intervention et coopération, conformément au droit international public », ajoute-t-il encore. Il formule également plusieurs propositions pour l’établissement d’une responsabilité des personnes morales pour – entre autres – violation des droits de l’homme en territoire étranger. D’ordre tant interne qu’international, ces propositions, qui nous semblent intéressantes, sont les suivantes :

 

- il évoque d’abord l’élaboration d’un instrument international, à moyen terme, précédé de principes directeurs ou d’une recommandation. Son papier, écrit en 2010, précède l’adoption par le Conseil des droits de l’homme des « Principes directeurs » établis suite aux travaux du Rapporteur Spécial John Ruggie, en 2011. Ces principes, nous l’avons vu, ont depuis été repris tant par les autres organes de l’ONU, que par les organes de l’Union européenne, Commission, et Parlement, avec l’efficacité que l’on sait ;

 

- incriminer certains comportements des entreprises et/ou de leurs dirigeants. S’il juge l’adoption d’une convention inappropriée, compte tenu « des nombreuses conventions existantes et du degré de précision requis pour les infractions et la détermination des titres de compétence », il estime que la définition d’infractions transversales serait envisageable ;

 

- un travail relatif à la responsabilité des personnes morales serait aussi pertinent. S’il existe déjà des conventions obligeant les Etats à prévoir des sanctions à leur encontre (le professeur Ascencio relève ainsi : la Convention des Nations Unies contre la corruption du 31 octobre 2003 - art. 26 ; la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée du 15 novembre 2000 - art. 10 ; le Protocole facultatif à la Convention internationale relative aux droits de l’enfant, concernant la vente d’enfants, la prostitution d’enfants et la pornographie mettant en scène des enfants du 25 mai 2000 – art. 3 § 4 ; la Convention du Conseil de l’Europe n°172 sur la protection de l’environnement par le droit pénal du 4 novembre 1998 - art. 9 ; la Convention de l’OCDE sur la lutte contre la corruption d’agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales du 21 novembre 1997 – art. 1 § 2), l’inclusion dans toutes les conventions pertinentes, existantes ou à venir, de dispositions de ce type serait recommandable, d’autant plus qu’aucun de ces textes ne concerne directement la question de la responsabilité des entreprises eu égard au respect des normes de droit social en territoire étranger ;

 

- la levée des obstacles procéduraux à la mise en œuvre de la responsabilité pénale devant les juridictions internes serait aussi une piste fructueuse – la transposition des principes du Statut de Rome en droit français par la loi du 9 août 2010 a donné une idée de l’impact des verrouillages d’ordre procéduraux sur la réalité des poursuites, obstacles que la récente proposition de loi Sueur n’a pas su lever. Le professeur Ascensio suggère aussi la création d’un « organe international de contrôle » dédié – organe que l’on pourrait imaginer attaché à une convention internationale dont les obligations auraient un effet non seulement vertical mais aussi horizontal, contraignant également les entreprises. Cependant, l’hypothèse d’une convention de portée générale est, comme le juge le professeur, non seulement peu probable mais encore peu efficace. L’accentuation du contrôle en ce domaine par les organes des traités pertinents (Comité des droits économiques, sociaux et culturels, notamment) pourrait, selon le professeur, constituer une solution, a minima. Cette hypothèse ne semble cependant pas non plus satisfaisante, les organes concernés n’ayant qu’une compétence facultative et aucun pouvoir contraignant – par ailleurs, leur compétence ne concerne que les Etats, pas les entreprises, quand bien mêmes celles-ci exerceraient leurs activités dans un champ transnationalisé ;

 

- une réflexion sur l’autonomie de la personnalité morale, « qui empêche de demander réparation à la société-mère pour les actes de ses filiales à l’étranger » devrait être engagée, selon le professeur. Il estime que « faire remonter » la responsabilité des filiales vers la société-mère, en utilisant les notions de « contrôle » ou de « dépendance » serait tout à fait possible. Le recours aux outils théoriques de la jurisprudence pertinente de la Cour européenne des droits de l’homme pourrait, en la matière, apporter une intéressante contribution. On pense notamment à un possible assouplissement de la notion de « contrôle », sur le modèle de la Cour européenne des droits de l’homme dans les affaires Ilascu et autres c. Moldova et Russie, tranchée le 8 juillet 2004, ou encore Catan et autres contre Moldova et Russie. En effet, la Cour, chargée de décider si le territoire de la République Moldave de Transnistrie (RMT) relevait, à l’époque des faits, de la juridiction du la Moldova et de la Russie, fonde cette juridiction sur le critère du « contrôle effectif » discutée par la Cour Internationale de Justice dans l’affaire des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci, auquel elle donne cependant un tout autre contenu et une toute autre portée.

 

Alors que la CIJ dans l’affaire des Activités militaires estime qu’une situation générale de dépendance n’est pas suffisante pour engager la responsabilités des Etats-Unis, contre qui la requête est dirigée, et que l’article 8 du projet de la Commission du droit international sur la responsabilité des Etats pour faits internationalement illicites prévoit que le contrôle effectif n’est caractérisé que si « le comportement d’une personne ou d’un groupe de personnes, en adoptant ce comportement, agit en fait sur les instructions ou les directives ou sous le contrôle de cet état », la Cour européenne de son côté retient une appréciation beaucoup plus souple de la notion de « contrôle effectif ». Elle considère que lorsqu’une « telle mainmise sur un territoire est établie [mainmise russe], il n’est pas nécessaire de déterminer si l’Etat contractant qui la détient exerce un contrôle précis sur les politiques et actions de l’administration » (§106). Le critère retenu en l’espèce est bien « l’influence décisive » que la Russie exerce sur l’administration de la RMT, critère souple, dont la Cour fait de surcroît une appréciation matérielle quelque peu abstraite et distanciée. L’intérêt de la protection des droits sociaux à l’étranger pourrait justifier une telle approche du contrôle des filiales par les sociétés-mères, approche qui devrait, pour être pleinement efficace, s’étendre aux sous-traitants et à l’ensemble de la chaîne des fournisseurs.

 

Le critère de « l’influence déterminante » s’applique d’ailleurs déjà, depuis longtemps, à la question des rapports que les sociétés-mères entretiennent avec leur filiale dans le champ du droit européen de la concurrence, comme l’atteste la jurisprudence Viho de la Cour de Justice, tranchée le 24 Octobre 1996. Depuis lors, la Cour de Justice de l’Union évoque cette « influence », dont procèderait « l’unité économique » d’entités qui ne sont séparées qu’en apparence. Elle emploie encore l’expression « pouvoir de direction », et explore les relations organiques entre société-mère et filiales, les ordres passés, la dépendance hiérarchique. S’il est difficile de fonder un « pouvoir de direction » réel entre l’entreprise, par exemple basée en France, et le sous-traitant final situé au Bangladesh ou en Chine, pour faire ainsi « remonter la responsabilité », il faudrait néanmoins examiner l’impact des pressions qu’exercent les grands groupes occidentaux sur leurs fournisseurs, via l’imposition de cycles de production toujours plus courts (cycles dont l’accélération se constate sur les portants des grandes enseignes, qui mettent en magasin des collections nouvelles toutes les trois semaines, voire moins) ou de coûts toujours moindres ;

 

- le professeur Ascensio émet encore d’autres hypothèses, comme la création d’un titre de compétence subsidiaire fondé sur le déni de justice, « s’il est établi que l’Etat ou les Etats compétents pour connaître des actes dommageables de la filiale sont dans l’incapacité ou n’ont pas la volonté de mener à bien un procès ». Cette piste évoque indubitablement la matière pénale internationale, puisque l’incapacité ou l’absence de volonté de l’Etat constitue,  dans le statut de la Cour pénale internationale, une exception au principe de complémentarité. C’est encore l’idée de défaillance (in)volontaire qui fonde la théorie de la « responsabilité de protéger ». Il ajoute que le principe pourrait également être retenu en matière civile : « le forum necessitatis retenu pour les obligations alimentaires dans le droit de l’Union européenne y fait d’ailleurs penser » ;

 

- le professeur propose encore la constitution d’un réseau de régulateurs publics nationaux dans le domaine du respect des droits de l’homme par les entreprises, à l’image du réseau européen de la concurrence, ou de même en matière bancaire. Il imagine un réseau s’appuyant sur les commissions nationales consultatives des droits de l’homme, ou sur les points de contact nationaux établis par l’OCDE ;

 

- in fine, il évoque la création de fonds internationaux, financés à un niveau suffisant par l’industrie concernée, afin d’indemniser les victimes des dommages causés à l’environnement, tout en excluant le principe de la mutualisation aux violations des droits de l’homme, « qui ne constituent nullement un risque accepté socialement » - la création de tels fonds a déjà eu lieu par le passé, pour réparer (bien que de façon minime) les dommages résultant d’un manque de sécurité dans des usines textiles.



[i] Talarico (A.), « La responsabilité sociale de l’entreprise et la protection du droit d’association : une étude exploratoire du secteur du textile », in : colloque étudiant de l’association des cycles supérieurs en droit, 13 mars 2010, Université de Montréal, voir spéc. p. 79, disponible ici.

[ii] Sobzcak (A.), Réseaux de sociétés et codes de conduite : un nouveau mode de régulation des relations de travail pour les entreprises européennes, Paris, L.G.D.J., 2002.

[iii] La traduction est de l’auteur.

[iv] Convention sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 (nº 87), Convention sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949 (nº 98), Convention sur le travail forcé, 1930 (nº 29), Convention sur l’abolition du travail forcé, 1957 (nº 105), Convention sur l’âge minimum, 1973 (nº 138), Convention sur les pires formes de travail des enfants, 1999 (nº 182), Convention sur l’égalité de rémunération, 1951 (nº 100), Convention concernant la discrimination (emploi et profession), 1958 (nº 111).

[v] La plainte déposée contre Shell fait suite à d’autres, déposées contre Chevron, General Motors, Ford ou Rio Tinto, voir, pour une position critique : http://online.wsj.com/article/SB124338378610356591.html.

[vi] Scelle (G.), Précis de droit des gens, Dalloz, Paris, 2008, 312 p.

[vii] Suivant la thèse de Dominique Carrau, développée dans son manuel Droit international, Paris, Pedone.

[viii] Ascencio (H.), « Contribution aux travaux du Représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies sur les droits de l’homme et entreprises transnationales et autres entreprises - l’extraterritorialité comme instrument », décembre 2010, disponible ici.

 

 

 

« Nations-Unies : rapport préliminaire de l’Expert indépendant sur les obligations liées aux droits environnementaux présenté le 6 mars », Gouritin Armelle, Bulletin n°338.

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Etat Souveraineté

L'archipel d'Okinawa : un nouveau pion dans la stratégie chinoise en mer de Chine orientale?

Auteur : DRISCH Jérémy

Résumé :
Remise en cause de la souveraineté japonaise sur les îles de l’archipel d’Okinawa par deux universitaires chinois dans l’organe de presse du PCC – Affirmation de la non appartenance de l’archipel d’Okinawa au Japon par le général Luo Yuan – Création d’un mouvement indépendantiste à Okinawa qui devrait être soutenu par le peuple chinois d’après un universitaire chinois – Une acception asiatique des notions de frontière et de souveraineté – contestation non étatique non négligeable pour la stratégie chinoise en mer de Chine orientale.  

 

Depuis la nationalisation des îles Senkaku par le gouvernement chinois en 2012 (voir Anne-Claire Dumouchel, « Iles Senkaku / Diaoyu : aggravation des tensions avec la Chine après l'annonce par l'Etat japonais de son intention d'acheter les îles aux propriétaires privés », Bulletin n°316), il semblerait que la République Populaire de Chine et l’Empire du Japon se soient lancés dans une partie de jeu de Go inextricable et aux multiples rebondissements. La stratégie de ce jeu ? Occuper le terrain et encercler les pions qui peuvent l’être. Si le gouvernement chinois n’est peut-être pas à l’origine des projecteurs braqués sur l’archipel d’Okinawa depuis quelques jours, cela sert à tout le moins sa partie.

 

Le 8 mai dernier, le « Quotidien du Peuple », organe de presse du Parti communiste chinois (PCC) a publié une chronique rédigée par deux universitaires chinois, Zhang Haipeng et Li Guoqiang, tous les deux chercheurs au  sein de l’Académie chinoise des sciences sociales. Zhang Haipeng est un des grands spécialistes de l’histoire de la Chine (voir sa biographie) tandis que Li Guoquiang est connu pour ses recherches sur la souveraineté chinoise en mer de Chine et pour avoir déjà pris position récemment pour la souveraineté chinoise sur les îles de la mer de Chine méridionale (voir article). Les deux historiens chinois appellent dans cette tribune intitulée « Du Traité de Shimonoseki et de la question des Diaoyu Dao » à reconsidérer la souveraineté du Japon sur l’archipel d’Okinawa, partie d’un ensemble plus vaste, l’archipel des Ryûkyû situé entre Taiwan et le Japon.

 

A la suite de cette tribune, le général Luo Yuan a été interviewé par le site internet « China News Service » mardi dernier. Les commentaires du général sont clairs : les îles Ryûkyû parmi lesquelles se trouve l’archipel d’Okinawa « n’appartiennent pas au Japon » (voir l’interview en chinois  et une analyse en anglais).

 

La dernière initiative « déstabilisante » concernant Okinawa est la création mercredi d’un mouvement indépendantiste okinawais. Il s’agit d’un petit mouvement dirigé par un universitaire spécialisé dans l’économie des îles du sud-est asiatique. Cette création a été l’occasion pour certains analystes chinois de s’exprimer au sujet d’Okinawa et des Dyûkyû, à l’instar de Huang Dahui, un spécialiste chinois de l’Asie orientale pour qui le peuple chinois devrait apporter son soutien au peuple d’Okinawa cherchant à obtenir l’indépendance (voir article du Global Times China), position reprise par plusieurs cadres du PCC.

 

On le voit bien, pour le moment, il ne s’agit bien que de positions prises par des individus (de haut niveau soit, mais ce n’est pas pour le moment le gouvernement). Le jour même de la parution de la tribune de Zhang Haipeng et Li Guoquiang, la porte-parole du ministère chinois des affaires étrangères, Hua Chunying, devait répondre à la question d’un journaliste qui demandait « Pensez-vous que Ryûkyû et Okinawa font partie du territoire japonais ? ». Elle répondit sans s’étendre avec cette formule : « J'aimerais réaffirmer ici que Diaoyu Dao et ses îlots affiliés font partie intégrante du territoire chinois, et jamais de Ryûkyû ni d'Okinawa » (voir la retranscription de la conférence de presse du 8 mai 2013). Le lendemain, le 9 mai, la même porte-parole expliquait que « l’article signé d’un expert a reflété l’attention portée par les Chinois ainsi que les études menées par le monde académique chinois sur la question des Diaoyu Dao et les questions historiques qui s’y rajoutent » (voir la retranscription de la conférence de presse du 9 mai). A aucun moment un officiel chinois n’a en tout cas affirmé la souveraineté japonaise sur l’archipel.

 

Le Japon, par la voie du porte-parole du gouvernement, Yoshihide Suga, a réagi, dès le 8 mai : « there is no doubt that Okinawa is an inherent part of the territory of Japan, in light of historical facts and based upon international law. » (voir la retranscription de la conférence de presse du 8 mai). Le lendemain, il précisait « the Japanese Government has expressed its grave concern that if the article represents the position of the Chinese Government, then Japan absolutely cannot accept it and will lodge a strong protest» (voir la retranscription de la conférence de presse du 9 mai). Le gouverneur d’Okinawa s’est dit « à 100% d’accord » avec le message du gouvernement. 

 

Toutefois, on peut se demander ce qui fonderait une éventuelle contestation chinoise de la souveraineté japonaise sur Okinawa (I) et s’interroger sur ce qu’apportent à la stratégie chinoise ces différentes analyses publiées ces derniers jours dans la presse (II).

 

I°/ Les fondements d’une contestation chinoise de la souveraineté japonaise sur Okinawa

 

La vision qu’a la Chine des mers de Chine orientale et méridionale est bien loin de la vision classique qu’offre le droit international en matière de souveraineté et de frontière (A). Pour autant, un certain nombre d’arguments pourrait permettre de remettre en cause une souveraineté japonaise sur l’archipel d’Okinawa (B).

 

A/ Une acception orientale des notions de frontière et de souveraineté

 

L’histoire des îles Senkaku/Diaoyu est intimement liée à celle de l’archipel des Ryûkyû et à l’île d’Okinawa et les îles qui composent l’archipel du même nom. Cet ensemble situé entre Taiwan et le Japon a pendant longtemps été confronté à une organisation des Etats plus proche du système féodal que des systèmes administratifs occidentaux que nous connaissons depuis maintenant longtemps.

 

En effet, l’histoire de ces îles est marquée jusqu’au XIXème siècle par deux systèmes féodaux. Le clan japonais Shimazu du fief de Satsuma a pris le contrôle d’une partie de l’archipel en 1609 en ayant obtenu l’autorisation du shôgunat des Tokugawa (autorité militaire dans le Japon féodal dirigeant de fait le Japon). La monarchie ryûkyûane reconnaît être vassale du clan de Satsuma et par conséquent, d’après le shogunat, du Japon. Pourtant, dans le même temps, la même monarchie verse, et cela depuis 1372, un tribut à la Chine de la dynastie Ming. Là où l’empire chinois aurait pu intervenir, il ne le fait pas en raison d’une guerre de succession troublant profondément la Chine et opposant les Ming aux Qing. Cette double suzeraineté perdurera jusqu'au XIXème siècle (la Chine recevra le tribut de la monarchie ryûkyûane jusqu’en 1876) sans que les Qing ou les japonais ne s’en offusquent. En effet, cette dualité offre une zone tampon aux deux riverains de la mer de Chine orientale et permet à la monarchie ryûkyûane de bénéficier d’avantages commerciaux de part et d’autre.

 

Pourtant, l’influence grandissante de l’occident sur le Japon va provoquer une mutation de la conception de frontière et de souveraineté. A la fin du XIXème siècle, le Japon va procéder à différentes délimitations de frontières et à l’affirmation d’une souveraineté (et non plus suzeraineté) unique. Au cours de l’ère Meiji, une période qui met fin à l’isolement du Japon (sous l’influence des Etats-Unis notamment) et amorce sa modernisation, le royaume des Ryûkyû sera intégré dans son intégralité au Japon en mars 1879, la monarchie abolie, et le département d’Okinawa crée (auquel seront ajouté les îles Senkaku le 14 janvier 1895).  A cette époque, tous les anciens domaines féodaux sont transformés en préfectures et il est mis fin à la dichotomie entre shogun d’un côté (pouvoir réel, militaire) et empereur de l’autre (représentant spirituel, descendant de la déesse du soleil). A partir de 1879 et jusqu’à la guerre sino-japonaise de 1894-1895, les Qing vont contester l’occupation nippone des îles de l’archipel des Ryûkyû.

 

Aujourd’hui, l’acception chinoise des frontières est un mélange entre le droit international classique  héritier des traités de Westphalie et une conception plus endogène basée sur une zone d’influence ancrée dans l’histoire. C’est ce qui fait dire à Jean-Vincent Brisset, directeur de recherche à l’IRIS interrogé par RFI le 9 mai dernier : « Pour les chinois, une frontière ou un traité, c’est une photo […] valable à l’instant où elle est prise. Si on peut la remettre en question parce que les rapports de force ont changé, il n’y a aucun souci. C’est pour cela qu’ils parlent de traités inégaux pour tous ces territoires qui leur ont été pris, en particulier au XIXème siècle »

 

B/ Une souveraineté contestable ?

 

Cette transition d’une double suzeraineté sino-japonaise vers une souveraineté purement japonaise peut-elle être contestée ? C’est ce que semblent dire Zhang Haipeng et Li Guoqiang. Il ne s’agit pas forcément d’affirmer que ces îles appartiennent à la Chine, mais bien de poser la question des fondements de la souveraineté japonaise.

 

La situation des îles Senkaku/Diaoyu est d’après les deux historiens intimement liée à l’histoire de l’île de Taiwan et de l’ancien royaume de Ryûkyû. Ainsi, la compréhension des contentieux actuels ne peut se comprendre sans regarder ces trois problématiques.

 

L’île de Taïwan a été intégrée aux territoires chinois sous la dynastie Qing en 1684.  A l’issue d’une guerre opposant les deux riverains de la mer de Chine entre 1894 et 1895, et la victoire des japonais, un traité sino-japonais fut signé le 17 avril 1895, le traité de Shimonoseki. Cet accord a été mal vécu par les chinois et c’est là le principal objet de l’étude des deux chercheurs de l’académie des sciences sociales chinoise. En effet, à l’issue de la victoire nippone, l’île de Taïwan a été intégrée par le Japon comme colonie japonaise.  Quatre mois avant la signature de ce traité, le Japon incorporait les îles Senkaku à son territoire. Avec ce traité, les quelques protestations chinoises concernant Okinawa et les Dyûryû et la politique de japonisation sont écartées.

 

Durant la guerre du Pacifique, en 1941, le gouvernement chinois nationaliste de Chuang Kai-shek (futur président de la République de Chine à Taïwan) déclara que le traité de Shimonoseki était caduc. En 1943, la déclaration du Caire puis en 1945, la déclaration de Potsdam affirmait que le Japon ne possèderait plus qu’un territoire limité à ses quatre îles principales (Honshu, Hokkaido, Kyushu et Shikoku). C’est plus ou moins ce qui fût fait en 1946 lorsque le commandement suprême américain sépara les Ryûkyû du Japon et les plaça sous gouvernement militaire américain. Par la suite, une administration civile fût mise en place, la United Satates Civil Administration for the Ryûkû Islands (USCAR). John Foster Dulles, secrétaire d’Etat américain sous la présidence d’Eisenhower parla pour le l’organisation sui generis d’Okinawa de « souveraineté résiduelle » permettant tout de même le maintien d’un lien entre l’archipel et le Japon (sur ce sujet, lire Eisemann Pierre Michel, « Le statut d’Okinawa : de la souveraineté résiduelle à la restitution au Japon », in Annuaire français de droit international, volume 17, 1971. Pp. 255-278). Le 17 juin 1971, un accord fût trouvé entre le Japon et les Etats-Unis au sujet des Ryûkyû pour le retour des îles de l’archipel au Japon. Cet accord fait partie des points contestés par les chercheurs chinois et par nombre de chinois. Les Etats-Unis n’auraient jamais dû, d’après eux, rendre Okinawa aux japonais. 
 

Même si pour le moment, la contestation ou à tout le moins la remise en cause de la souveraineté japonaise sur l’archipel d’Okinawa n’est que le fait d’individus, la question se pose tout de même de savoir si le gouvernement chinois n’a pas des avantages à tirer d’une escalade verbale sur ce sujet.

 

II°/ Les avantages d’une contestation de la souveraineté japonaise sur Okinawa

 

Le jeu de Go se joue dans la durée. Tous les bons coups, même les plus petits, sont bons à prendre. Des personnalités intellectuelles ou militaires qui s’expriment sur un sujet polémique sur le plan de la politique étrangère dans des journaux du PCC, des porte-paroles qui ne contestent ni ne confirment leurs propos alors que le gouvernement japonais proteste ouvertement, le gouvernement chinois semble s’accommoder de ces idées. Si c’est le résultat, comme certains s’accordent à le dire, de la nationalisation des Senkaku il y a quelques mois, la partie de Go semble prendre un nouvel élan.

 

A/ Elément d’une stratégie régionale

 

A l’échelle des relations entre la Chine et le Japon, ces récents évènements sont un élément intéressant dans le cadre de trois dossiers eux-mêmes intimement liés entre eux.

 

Le premier est bien sur le contentieux entre les deux pays sur les îles Senkaku/Diaoyu. Ces îles font partie du département d’Okinawa. S’attaquer à Okinawa, c’est s’attaquer aux îles Senkaku/Diaoyu.

 

La deuxième concerne la revendication d’un plateau continental s’étendant jusqu’à la fosse d’Okinawa bordant l’archipel. La Chine considère que la délimitation du plateau entre la Chine et le Japon ne peut se baser que sur la théorie du prolongement naturel. C’est ainsi que la Chine avait mis du temps avant de présenter une demande devant la commission des limites du plateau continental, ce qu’elle fit finalement le 26 décembre dernier (cf. Jérémy Drisch, « Commission des limites du plateau continental : demandes concurrentes d’extension du plateau continental par la Chine et la Corée du Sud », Bulletin n°330).

 

Enfin, le troisième point concerne la signature récente d’un accord de pêche entre le Japon et Taïwan. En effet, le 10 avril dernier, Taiwan et le Japon ont signé un accord de pêche permettant aux navires de pêche taiwanais de pêcher dans les eaux adjacentes aux îles Senkaku/Diaoyu. La Chine n’a guère apprécié cette signature alors même que le Japon considère depuis 1972 que Taïwan est un territoire à part entière de la République Populaire de Chine. 

 

Au-delà des litiges opposant principalement la Chine au Japon (et de manière « accessoire » d’autres Etats riverains de la mer de Chine orientale), la remise en cause de la souveraineté japonaise sur Okinawa risque de pousser les Etats-Unis à sortir de sa neutralité déclarée. 

 

B/ Elément d’une stratégie globale

 

Les prises de position récentes ont surtout un impact sur la place des Etats-Unis dans le règlement des différends d’Asie du sud-est. En effet, n’oublions pas que l’archipel d’Okinawa comprend 70% des forces armées américaines basées au Japon. Leur présence garde une acuité certaine : la nouvelle stratégie américaine plus axée sur l’Asie que sur le Moyen-Orient s’accompagne d’un renforcement des moyens militaires américains dans la zone que la montée des tensions dans la zone (Corée du Nord/Corée du Sud, Chine/Japon, etc) ne dément pas.

 

Jusqu’à présent, les Etats-Unis avaient affirmé maintenir une position neutre dans le contentieux  entre le Japon et la Chine. C’est tout du moins le cas publiquement en ce qui concerne les Senkaku. Concernant Okinawa, la posture est tout autre. Ainsi lors de la conférence de presse quotidienne du porte-parole du département d’Etat américain, celui-ci expliqua que «the United States recognizes Japanese sovereignty over Okinawa. On the issue of the Senkakus, the United States does not take a position on the underlying question of the ultimate sovereignty of the Senkaku islands » (voir la retranscription de la conference de presse).

 

Cette position n’a pas tardé à échauffé les esprits en Chine. Ainsi, l’ambassadeur de Chine aux Etats-Unis Cui Tiankai, interviewé par le journal Foreign Affairs le 17 mai a expliqué que «the most helpful thing the U.S. could do is to remain truly neutral, to take no side» (voir l’article sur le site de l’ambassade de Chine aux Etats-Unis).

 

Les Etats-Unis assurant la défense de ces îles pour le compte du Japon, toute tentative de déstabilisation de l’archipel par la Chine risque de pousser les Etats-Unis à s’impliquer dans la gestion du contentieux.

 

Observations (Philippe Weckel)

Je pense qu'il n'est pas pertinent d'avoir de l'imagination, voire de se livrer à un procès d'intention envers la Chine. Les Etats ont-ils des rêves, des désirs cachés, un jardin secret de pensées inavouables ? En rêve déplacent-ils des pions sur une carte ? Il n'y a pas de revendication de la Chine sur Okinawa. C'est un fait et il me suffit. Cela n'enlève évidemment rien à l'intérêt spéculatif de la théorie des pions que développe Jérémy Drisch avec, d'ailleurs, un souci des nuances.

La revendication chinoise ne serait objectivement pas fondée en droit. Au XVIIème siècle le Japon a préservé la royauté sur les îles Ryûkyû après les avoir conquises dans le but essentiel de maintenir un lien commercial indirect avec la Chine malgré l'isolation. Les habitants du petit archipel du Sud ont payé tribut à la Chine dans cette période pour pouvoir dévevelopper leurs comptoirs sur le continent. Le tribut avait donc une portée commerciale. Lors de la Restauration du Meiji le Japon a abrogé la royauté et créé la préfecture d'Okinawa qui est bien antérieure à la politique de conquête et au traité de Shimonoseki. La Chine par contre n'a jamais exercé son autorité publique sur Okinawa. Souveraineté et suzeraineté sont bien des concepts distincts comme le rappelle Jérémy Drisch. Les îles Ryûkyû ont connu à une certaine époque une double allégeance à la Chine et au Japon, mais cette réalité historique relevant de la science des historiens n'a pas de pertinence pour déterminer la souveraineté, concept juridique, sur cet archipel. 

Au demeurant je ne comprend pas la démarche de ces universitaires chinois que cite Jérémy Drisch. Vouloir lier le sort des Senkaku à Okinawa fait le jeu du Japon, pas de la Chine.

 

Philippe Weckel, "Iles Senkaku / Diaoyu, regard sur les îlots du Pinacle et la délimitation maritime en Mer de Chine orientale"   Bulletin n° 317

Anne-Claire Dumouchel, « Différend Chine/Japon en mer de Chine orientale et rupture des relations diplomatiques », Bulletin n°236 

Anne-Claire Dumouchel, « Iles Senkaku / Diaoyu : nouvelles tensions entre la Chine et le Japon », Bulletin n°315 

Anne-Claire Dumouchel, « Iles Senkaku / Diaoyu : aggravation des tensions avec la Chine après l'annonce par l'Etat japonais de son intention d'acheter les îles aux propriétaires privés », Bulletin n°316 

Anne-Claire Dumouchel, « Différend Chine/Japon sur les îles Diaoyu / Senkaku : la Chine diffuse un livre blanc », Bulletin n°317 

Jérémy Drisch, « Commission des limites du plateau continental : demandes concurrentes d’extension du plateau continental par la Chine et la Corée du Sud », Bulletin n°330 

Aucune

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Paix et Sécurité

Crise en Syrie, la relance du processus politique

Auteur : Weckel Philippe

Résumé :
Adoption le 15 mai 2013 d'une nouvelle résolution de l'assemblée générale sur la Syrie - Stabilité des opposants et forte augmentation des abstentions - Erosion du soutien à de telles résolutions débuées de portée concrète - Question de la reconnaissance de la coalition de l'opposition - Question de la neutralité des positions des Etats dans la guerre civile - Annonce officieuse de la démission prochaine du Médiateur de l'ONU et la Ligue arabe - Initiative américano-russe d'organiser une nouvelle conférence de Genève sur la base de la déclaration de Genève 2012 - Activation de la diplomatie pour la préparation de la conférence - Incertitude sur cette tentative de la dernière chance

 

I. La nouvelle résolution de l'assemblée générale (15 mai 2013)

L’Assemblée générale de l’ONU a adopté le 15 mai dernier une nouvelle résolution sur la situation en Syrie.

Résolution de l’AG du 15/05/2013 (A/RES/67/262)

Douze Etats membres ont voté contre le projet de résolution présenté par Qatar : le Bélarus, la Bolivie, la Chine, Cuba, l’Équateur, la Fédération de Russie, la République islamique d’Iran, le Nicaragua, la République populaire démocratique de Corée, la Syrie, le Venezuela et le Zimbabwe.

Cette opposition est remarquablement stable puisque la Résolution du 3 août 2012 avait suscité le même nombre de votes négatifs : Bélarus, Bolivie, Chine, Cuba, Fédération de Russie, Iran, Myanmar, Nicaragua, République arabe syrienne, République populaire démocratique de Corée, Venezuela et Zimbabwe. L’évolution de l’attitude de l’Equateur est cependant significative.

Résolution de l’AG du 03/08/2012 (A/RES/66/253 B)

Or le nombre d’abstention a augmenté de manière importante puisque la dernière résolution recueille 107 voix pour avec 59 abstentions et 13 absents. Celle d’août 2012 avait connu 31 abstentions : Algérie, Angola, Antigua-et-Barbuda, Arménie, Burundi, Équateur, Érythrée, Fidji, Ghana, Guyana, Îles Salomon, Inde, Kazakhstan, Kirghizistan, Lesotho, Liban, Madagascar, Mali, Namibie, Népal, Ouganda, Pakistan, République démocratique populaire lao, République-Unie de Tanzanie, Sainte Lucie, Saint-Vincent-et-les Grenadines, Samoa, Sierra Leone, Sri Lanka, Suriname, Viet Nam (17 abstentions pour la résolution de février 2012).

Il y a donc un phénomène d’érosion du soutien des Etats membres aux résolutions de l’Assemblée générale relatives à la situation en Syrie. Ce phénomène est compréhensible à l’égard de textes qui apparaissent de plus en plus comme de vaines exhortations sans la moindre influence sur les acteurs de la guerre civile. Finalement la résolution du 15 mai 2013 a pour objet principal de pallier de manière purement formelle la carence du Conseil de sécurité. En réalité on y parvient de moins en moins puisque le quasi-consensus sur la Syrie s’effrite.

L’évolution des abstentions qui est marquée au sein du groupe des Etats latino-américains s’explique par deux autres raisons.

D’une part elle exprime une forme de suspicion à l’égard de la résolution et de ses promoteurs. Initialement le Qatar s’était fixé comme objectif de substituer à l’ONU la Coalition de l’opposition à la délégation du gouvernement syrien. L’initiative destinée à répéter au sein des Nations unies une décision prise dans le cadre de la Ligue arabe, était bien entendu prématurée et n’aurait pas été soutenue même par les Etats-Unis. La Résolution se borne à désigner la Coalition comme l’interlocuteur légitime dans le processus de transition politique :

"26.  Salue la création, le 11 novembre 2012 à Doha, de la Coalition nationale des forces de l’opposition et de la révolution syriennes, interlocuteur valable et représentatif nécessaire à toute transition politique, ainsi que l’attachement manifesté dans ses communiqués des 15 et 23 février et du 20 avril 2013 au principe d’une transition politique devant mener à l’instauration en République arabe syrienne d’un régime politique civil, démocratique et pluraliste fondé sur l’égalité des citoyens sans distinction de sexe, de religion ou d’ethnie, et prend note du fait que la communauté internationale a largement reconnu la Coalition comme le représentant légitime du peuple syrien, notamment à l’occasion de la quatrième réunion ministérielle du Groupe des Amis du peuple syrien;

 27.  Se félicite des efforts déployés par la Ligue des États arabes en faveur d’une résolution politique de la situation en République arabe syrienne et des résolutions pertinentes qu’elle a prises à ce sujet";

D’autre part, l’abstention marque un souci de maintenir la distance avec la Coalition syrienne. La résolution a été adoptée alors que les délégations avaient en tête les images horribles d’une scène d’anthropophagie imputable à un commandant relevant de cette coalition. Les informations récurrentes sur les exactions commises par des insurgés, les divisions politiques au sein de la coalition, l’emprise que prennent sur le terrain les groupes extrémistes n’encouragent pas les Etats à manifester un soutien à l’insurrection. Dans un tel contexte il est plutôt difficile de leur demander de faire preuve de pragmatisme et de laisser de côté les scrupules et les considérations de principe  qui pourraient les maintenir sur une position de neutralité dans la guerre civile. Il est d’ailleurs reproché à la résolution de ne pas placer les différentes parties au conflit syrien sur le même plan dans les condamnations.

Déclaration avant le vote de M. Gérard Araud, représentant permanent de la France auprès des Nations unies

 

II. Vers une conférence de Genève 2

 

L’horizon était complètement fermé au début du mois de Mai. On voudrait croire aujourd’hui à la perspective qu’ouvre l’annonce d’une nouvelle conférence internationale sur la Syrie. Elle devrait se tenir au cours du mois de juin et viserait le règlement politique du conflit. On s’en réjouit, par principe. La Communauté internationale n’est-elle pas unanime dans la volonté forte d’amener les parties à un accord politique mettant fin aux violences ?

Lorsque les Etats-Unis et la Russie ont pris ensemble la décision de provoquer cette nouvelle conférence on s’attendait à l’annonce officielle de la démission du médiateur de l’ONU et de la Ligue arabe dans la crise, M. Lakhdar Brahimi. L’initiative des deux Etats l’a encouragé à suspendre sa démission jusqu’à cette conférence à laquelle il devrait participer en tant que représentant de l’ONU. Il en résulte tout de même que cette médiation vit ses dernières semaines et qu’elle est potentiellement terminée. Cette fin proche signifie d’abord que le régime du Président Assad est bientôt condamné à l’isolement sur la scène internationale. Cette médiation demeure en effet le seul canal qui l’intègre encore dans la diplomatie multilatérale, sachant que de nombreux Etats n’entretiennent plus de relations bilatérales effectives avec lui. Un échec de la conférence imputable au régime syrien renforcerait sensiblement ceux qui se fixent comme objectif d’écarter la délégation syrienne de l’Assemblée générale. L’ouverture de la 68ème session à l’automne prochain pourrait en fournir l’occasion. On sait qu’une majorité renforcée n’est pas nécessaire et la perspective est donc sérieuse. Par ailleurs la fin de la médiation internationale mettrait la Russie dans une situation difficile. Elle a paralysé le Conseil de sécurité qui n’est donc plus utile à personne, y compris au Président Poutine. La simple lecture de la Résolution du 15 mai 2013 révèle que la délégation russe n’a pas été en mesure d’y introduire la langue de bois qu’elle affectionne. Elle n’a donc pas pesé sur la rédaction du texte et a réuni dans le camp du « non » moins de 6% des Etats membres. Pour la Russie aussi l’organisation de cette conférence constitue l’opération de la dernière chance, parce qu’au-delà toute perspective d’un règlement négocié de la crise disparaîtra. Seul le sort des armes en déterminera l’issue après, peut-être, d’interminables années de violences et de chaos dont on voudra lui imputer finalement la responsabilité.

Dans cette crise la Russie a toujours voulu établir une relation privilégiée avec les Etats-Unis qui se sont prêtés de bonne grâce à cette démarche empreinte de nostalgie. A François Hollande et son souci du langage de vérité le froid sibérien et à John Kerry la chaleur de la vodka et la poignée de main historique. Il est vrai que le Secrétaire d’Etat aura attendu le lendemain de sa visite à Moscou pour rappeler qu’évidemment le Président Assad devra s’effacer lors de la constitution du gouvernement syrien de transition. Pour la Russie l’affaire n’est donc pas gagnée. On n’a pas assisté à un petit accord de Yalta et la Syrie n’est pas la Pologne.

Depuis on s’active à organiser la Conférence sur la Syrie à travers différentes réunions préparatoires (un P3 cette semaine, un P5 a-t-on dit un moment, une réunion en Jordanie du Core group (le noyau du Groupe des Amis de la Syrie) une autre sans doute à Paris). La Conférence se tiendra à Genève. Il y a eu la Conférence de Genève de juin 2012 ; il y aura une conférence de Genève de juin 2013. Vraisemblablement elle réunira les participants qui en 2012 ont adopté la « Déclaration de Genève ». L’ordre du jour portera forcément sur la mise en œuvre de cet accord politique. On devra donc progresser vers la constitution du gouvernement syrien de transition. Le 27 mai 2013 la Coalition de l’opposition pourrait désigner ses représentants à la réunion de Genève.

Du côté russe les choses semblent bien compliquées dès lors qu’il s’agit de quitter la rhétorique pour obtenir des mesures concrètes. La Déclaration de Genève n’a pas été acceptée par le gouvernement du Président Assad. Qui l’imagine s’effaçant devant un gouvernement soutenu par les rebelles ? Qui espère que l’armée et la police se mettront sous les ordres d’un tel gouvernement ? Comment ouvrir la période de transition sans un cessez-le-feu préalable ? La logique de la guerre civile est solidement installée désormais et elle impose ses lois aux comportements individuels. S'il est fidèle à ses habitudes le régime ne cèdera pas avant de se voir perdu. La Russie ne contrôle pas vraiment le régime de Damas. On attend avec incrédulité de voir les représentants du régime et ceux de l'opposition face à face lors de la conférence. L’échec de la conférence est donc peut être en vue. Accrochons-nous à l’espoir, car il en faut.

Le projet alméricano-russe de conférence :

Ce que Russes et Américains ont décidé :

 

About agreements between Russian Foreign Minister Sergey Lavrov and US Secretary of State John Kerry concerning overcoming the crisis in Syria


907-08-05-2013

Russia and the USA will stimulate both the Syrian government and opposition groups to find a political solution. We have also agreed to the needs to attempt to convene an international conference as soon as possible, may be even at the end of this month, that will be organized for the purposes of development of the Geneva meeting held last June in Geneva. At the conference we are going to convene, Russia and the USA deem it necessary to attain those representatives of the government and the opposition jointly define the ways of complete fulfilment of the Geneva Communiqué of 30 June 2012.

Russia and the USA confirm their commitment to the sovereignty and territorial integrity of Syria. We admit that the fulfilment of the Geneva Communiqué in full scope requires mutual consent of the Syrian parties and are committed to use the possibilities available to Russia and the USA to make settle the government and the opposition at the negotiation table. For the purposes of that, we will act in partnership with other interested countries, which have to demonstrate their commitment to contribute to faster finding of a political solution by Syrians within the framework of Geneva agreements.

By confirming our commitment to a negotiation solution, we consider it as the most important means of stopping bloodshed, overcoming the humanitarian crisis in Syria, coordinating approaches to the problem of safety of chemical weapons, preventing further regional destabilization. Complete fulfilment of the Geneva Communiqué of 30 June 2012 anticipates the creation of a transitional governing body based on mutual consent of the government and the opposition, which will undertake full executive powers during the transition period in accordance with the Geneva Communiqué. We are convinced that this will be the best way for settling the Syrian crisis.

http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/14EA3CC413A21CDE44257B65005CCBEC


8 May 2013
Appréciation par les deux parties de leur projet de conférence :

 

QUESTION: If I could ask Secretary Kerry and Minister Lavrov, you’ve spent a lot of time in the last few weeks and months working together on a variety of issues from Syria to the Arctic issues that you’ve discussed in the last two days. And yesterday, you had an American official from the Embassy in Moscow who was detained by the Russians and accused of espionage. Is that constructive to the kind of work, collaborative work, that you’re trying to do now? Thank you.

SECRETARY KERRY: (Off mike.) Testing – one, two, three, four, five. So for all of you who didn’t hear that answer, I have nothing to add with respect to the situation regarding an Embassy official in Moscow.

And I’m grateful to my friend Sergey Lavrov, the Minister of Russia, for a very productive meeting yesterday in which we did the large business of our countries, which was facing first of all the challenge of Syria. We met at length. We both agreed that there is much work to be done. We understand what each of us has to do in the next days. We’re very optimistic that we can get that work done. We’ve both been in touch with the United Nations, with Ban Ki-moon, with other participants. Each of us has agreed to work very hard with respect to the flow of people that we are in touch with, the foreign ministers, the opposition, the Assad regime, others, in order to bring the parties to the table. And I think it’s fair to say that both of us are confident about the direction that we’re moving in and very, very hopeful that within in a short period of time the pieces will have come together fully so that the world, hopefully, will have an opportunity to be given an alternative to the violence and destruction that is taking place in Syria at this moment.

FOREIGN MINISTER LAVROV: Thank you. I can confirm that we had a very productive meeting yesterday. We did not discuss the incident to which you refer. Everything we should have to say – we, the Russian side – on that particular incident was stated yesterday by the spokesman of the Russian Foreign Ministry. I have nothing to add.

As to the substance of our cooperative meeting yesterday, I would share the assessments just presented by John. We have a very clear initiative on the table. The Russian-American proposal to convene a conference to start implementing the Geneva communique of June last year – it’s self explanatory and what we need now is to mobilize support for this initiative on the basis of what was, I believe, in Geneva and what was proposed by Washington and Moscow – to mobilize support first of all by all the Syrian groups, the regime and all opposition groups; and second by those outside actors who have influence on either one or the other Syrian group.

That’s what we discussed. That’s what we will be doing in our conference with all outside players and with the Syrian, but especially in the expectation of the two events, which the opposition is holding one, a meeting by National Coalition in Istanbul. And about the same time there is – there will be a meeting in (inaudible) convened by the internal opposition, in particular by the National Coordinating Committee. It is very important that the participants of both meetings express their clear support for the Russian-American initiative to start implementing the Geneva communique. Thank you.

 

Remarks with Swedish Foreign Minister Carl Bildt and Russian Foreign Minister Sergey Lavrov at the Arctic Council Ministerial Session

Ansswer of Russian Foreign Minister Sergey Lavrov to the question of the New York Times journalist during the joint press conference summarizing the results of the eighth ministerial session of the Arctic Council, Kiruna, 15 May 2013

05/07/13  Remarks With Russian Foreign Minister Sergey Lavrov;  Secretary of State John Kerry; Osobnyak Guesthouse; Moscow, Russia
-05/07/13  Remarks With Russian Foreign Minister Sergey Lavrov Before Their Meeting;  Secretary of State John Kerry; Osobnyak Guesthouse; Moscow, Russia

 

La question du maintien du Président Assad : la position américaine a-t-elle évolué ? La position russe a-t-elle changé ?

Patrick Ventrell Acting Deputy Spokesperson Daily Press Briefing

Washington, DC

May 8, 2013

 

QUESTION: And you are talking about a political transition. Are you still calling for President Assad to leave?

MR. VENTRELL: Our policy has not changed. The sooner he leaves, the better, and we’ve been clear about that for a very long time.

Samir, go ahead.

QUESTION: The Secretary said yesterday in Moscow that it’s up – they will leave it up to the Syrian opposition and government within the Geneva communiqué framework to decide Assad’s future. Doesn’t this contradict President Obama’s statement that Assad should step down?

MR. VENTRELL: No. Our policy has not changed. Assad needs to go, and the sooner, the better. But it’s up to the Syrian people and it’s up to the Syrian opposition as they work through this process. It’s –

QUESTION: But what –

MR. VENTRELL: Let me finish, Samir. It has always been based on mutual consent by both sides. And so it’s been both the regime and the opposition have to have mutual consent about sitting down and working toward this transitional authority.

QUESTION: So what has changed? Is the – the change is in the Russian position?

MR. VENTRELL: Well, the change is that both we and the Russians are going to work very hard to get both of these sides to the table and implement this plan. So the plan is still the same Geneva communique, but the idea is that we need to put extra impetus and extra effort on both sides, on both parties to get to the table to work toward a political transition. The Secretary has been clear since he came into office, our aid is on – and our assistance is on an upward trajectory. So we’re trying to help the opposition, and we’ll try to make it clear to Assad that he needs to reassess his calculation. And we’d like to get it to a point where these two parties are at the table so that we can transition away from Assad’s rule.

QUESTION: So the breakthrough now is that the Russian changed their position? Is that what you’re saying?

MR. VENTRELL: Look, the breakthrough is that both sides – we’ve had this communique on paper, and now we’ve worked very hard with the Russians, and we’re going to work to implement it.

QUESTION: Patrick, but you had this agreement since the June 2012 and the problem and the difference was between the U.S. and Moscow about the future of President Assad. Is there a full agreement now between Washington and Moscow about the future of President Assad?

MR. VENTRELL: The communique remains the same. It’s still based on mutual consent, and our position has not changed that Assad has lost all legitimacy and needs to go.

QUESTION: Is the Russian position has changed?

MR. VENTRELL: Well, I’d ask – I’d refer you to the Russians to define their position, but what we’re clear about is that both sides want to implement this and get both parties to the table so that we can get to a transitional authority. And this is about – in the context of someone who’s trying to destroy a state, who’s literally ripping the state into shreds. And so we’re trying to get to a political transition with the Syria that’s left to save. And that’s what the Syrian people want, and there are institutions that are part of the executive branch of the executive governance of the country that will still provide services and can still be maintained. This isn’t to say that the people who have committed atrocities are going to be governing Syria going forward. What it’s saying is that there are still people on the regime side and there are the opposition who can work together to transition Syria, first to a transitional body and then eventually to the full, free, democratic Syria that they deserve.

QUESTION: How do you view Foreign Minister Lavrov’s statement when he said yesterday that the departure of President Assad should not be a condition for peace talks? And do you view any changes – and they are still insisting that Assad should not be a condition or the future of Assad shouldn’t be a condition to come to peace talks?

MR. VENTRELL: Well, this is for the parties. This is for the Syrian opposition to decide. This is not – our position hasn’t changed. We’ve long said he has to go. And we’ll continue to say that, and he’s lost all legitimacy.

QUESTION: But based on this statement, do you view the Russian position has changed?

MR. VENTRELL: What we’ve seen is that the Russians are willing to work with us to get both parties to the table, and you know they have particular influence with the regime, and we’ve been clear about some of the assistance they’ve been giving stopping, and we’ve been clear that they should exert their influence the best they can to get the regime to the table.

 

Le dernier état de la préparation de la conférence (après le P3)

France, Point de presse du 17 mai 2013

 

Q - Au sujet de la réunion du P3, hier et aujourd'hui, avez-vous eu des retours ?

R - Le directeur politique, Jacques Audibert, y participait avec ses homologues dans ce format du P3. Dans l'attente de retours plus précis, je peux vous dire que cette réunion a été utile et constructive. Elle a permis d'examiner un certain nombre des sujets qui doivent être traités, en amont, pour la préparation de la conférence annoncée pour juin sur la Syrie.

Les positions françaises sont bien connues :

- La base de la négociation - et ce n'est pas négociable - ce sont les principes arrêtés à Genève en juin 2012. Vous connaissez ce document. Il y a des choses essentielles, qui constituent la base d'une solution politique : notamment le principe du consentement mutuel entre les deux parties et le principe selon lequel l'instance issue de ces négociations par consentement mutuel doit disposer des pleins pouvoirs exécutifs, y compris donc sur l'armée et les services de sécurité. C'est le cadre général agréé par tous ceux qui étaient à Genève en juin 2012. C'est le seul texte qui ait été jamais agréé par tous s'agissant de la crise syrienne.

- Deuxième point : qui est l'interlocuteur ? Pour nous, c'est la Coalition nationale syrienne. Avec une centaine de pays, nous l'avons reconnue comme le seul représentant légitime du peuple syrien. La Coalition reste donc au coeur de la négociation. Il n'est pas question en revanche pour nous d'être intrusif et de désigner qui la représentera. C'est à elle de faire ses choix. Dès règles avaient d'ailleurs été posées par la Coalition elle-même par la voix de Moaz Al-Khatib. Un certain nombre de limites ont également été publiquement fixées pour l'autre partie : la Coalition a précisé qu'elle ne parlerait qu'à des représentants du gouvernement syrien n'ayant pas «de sang sur les mains».

- Quel est le format pour cette conférence ? Cela reste à discuter. Une option est de reconduire le format de la réunion de Genève de juin 2012. Reste à voir si c'est acceptable par tous. Pour nous, en tout cas, ce format n'inclut pas l'Iran. C'est la stabilité de toute la région qui est en jeu. On voit mal un pays qui représente une menace pour cette stabilité participer à cette conférence. Si l'Iran veut participer à l'amélioration de la stabilité régionale, il a un certain nombre de réponses à donner, d'obligations internationales à respecter au préalable.

- Dernier grand sujet, Bachar Al-Assad. Le président de la République l'a redit hier : il ne peut en aucune manière faire partie de la solution.

Il faut maintenant voir ce qui va se passer dans les jours qui viennent. Il y a notamment à Amman une importante réunion du core group des amis de la Syrie et le lendemain une réunion de la Coalition. Une réunion est envisagée à Paris dans la foulée, mais pas de date fixée pour l'instant.

Q - Sergueï Lavrov insiste pour que l'Iran participe...

R - J'ai vu ses déclarations. Chacun exprime aujourd'hui ses positions. On va essayer de les rapprocher pour permettre que se tienne cette conférence - avec les bonnes personnes, dans le bon format et pour qu'elle soit véritablement efficace.

Q - Amman, c'est confirmé. Et la réunion à Paris ?

R - La date qui est confirmée aujourd'hui de manière sûre pour la semaine prochaine, c'est celle du 22 pour la conférence à Amman dans le format core group. Depuis l'annonce de cette conférence, nous avons l'idée d'avoir à Paris une réunion dans un format et à une date à déterminer. Voyons pour l'instant ce qui sortira de la réunion d'Amman.

Q - Les positions ont-elles bougé quant au projet de levée de l'embargo concernant l'armement à l'opposition syrienne ?

R - Les discussions continuent à 27. Se poursuit aussi le travail de pédagogie et de conviction que font Français et Britanniques à l'attention de leurs partenaires européens. La difficulté, c'est que nous sommes dans un domaine où la décision se prend à l'unanimité. La position française, elle, n'a pas varié. N'a pas varié également la préférence très forte que nous avons pour une décision unanime : ce serait un message très fort envoyé à l'opposition syrienne, et aussi un message très fort de cohésion de l'Union européenne sur un sujet essentiel.

Il y a deux limites qui bornent le spectre des décisions qui peuvent être prises : d'un côté une décision unanime de levée de l'embargo ; et de l'autre, l'absence d'accord et le paquet tombe. Mais entre les deux, il y a un éventail d'options qui peuvent être prises à 27 et qui ne se résume pas à cette alternative du tout ou rien. C'est d'ailleurs ce qui s'était produit lors du précédent réexamen en février dernier.

Q - La perspective d'une conférence de Genève 2 vous enlève un gros argument : comment pourrait-on lever l'embargo alors qu'il y a une conférence de paix en vue ?

R - C'est tout l'inverse. L'argument peut se retourner :

- la levée de l'embargo n'est pas une fin en soi et nous n'imaginons pas que cette seule décision puisse mettre un terme à la crise syrienne. Nos positions sur la crise ne se réduisent pas à une approche militaire ;

- deuxième point, nous avons toujours dit et maintenons que la priorité est de parvenir à une solution politique. Aujourd'hui, l'impasse est telle que cette décision de levée de l'embargo peut permettre de faire bouger les lignes. Il s'agit de faire comprendre au régime de Bachar Al-Assad qu'il ne peut pas l'emporter militairement. Il s'agit aussi d'adresser un message à toute la communauté internationale et notamment à certains pays qui livrent des armes au régime. Et d'ailleurs, quand on revient un peu en arrière, c'est en même temps - en février dernier - qu'est évoquée pour la première fois à l'occasion de la visite du président de la République à Moscou l'idée de discussions directes entre la Coalition nationale syrienne et le régime syrien, et qu'on débouche à Bruxelles sur un premier assouplissement du dispositif d'embargo, à la suite d'une proposition britannique soutenue par les Français. Ce raisonnement-là, qui articule proposition sur la levée de l'embargo et solution politique, un moyen et une fin, vaut toujours aujourd'hui.

Q - L'une des idées est que l'on va décréter une levée de l'embargo, sans en user...

R - C'est l'État du droit en fait. La décision serait de lever l'embargo. C'est la fin d'une interdiction, mais ce n'est pas une décision de livrer tel ou tel type d'arme. Lever et livrer sont deux décisions distinctes, la seconde dépendant de la première./.

 

 

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