Sentinelle

La page hebdomadaire d'informations internationales

Bulletin numéro 331 du 20/01/2013

 

Sentinelle (Strasbourg) ISSN 2116-3634

Direction de la publication :

Philippe WECKEL, Professeur à l'Université de Nice,

Brusil Miranda METOU, Chargée de cours à l'Université de Yaoundé,

Catherine Amélie CHASSIN, Maître de Conférences à l'Université de Caen,

20/01/2013

L'information
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Sommaire

Mali, l'intervention française et la gestion africaine de la crise
Weckel Philippe

Apparente ambiguïté de la France au sujet de l'article 51 de la Charte (légitime défense) - Affirmation explicite et ferme par les membres du Gouvernement devant le Parlement - Discrétion des diplomates justifiée par le souci d'éviter un débat juridique inutile - La sollicitation de la France par le Mali suffisant à justifier l'intervention - Explication par le Gouvernement des raisons qui ont amené à faire usage de la légitime défense collective - Souci de ne pas porter atteinte à la Résolution CS 2085 - Volonté de préserver la responsabilité principale des Etats africains dans la gestion de la crise malienne -  Demande d'assistance exclusivement adressée à la France - Relation "intuitu personae" préservant le caractère régional de l'action internationale - Volonté de régionaliser la gestion de l'aide financière destinée aux forces africaines - Désignation de la France, Etat associé, comme pilote de la Mission de Formation de l'Union européenne (EUTM Mali) - Lenteur et difficultés de la mobilisation africaine - Moment historique d'affirmation d'une volonté et d'une responsabilité collectives 

Piraterie dans le golfe de Guinée : adoption par l'UE du programme CRIMGO
Dumouchel Anne Claire

Piraterie maritime dans le golfe de Guinée - Aide de l'UE pour lutter contre la piraterie - programme CRIMGO - Différences avec l'opération Atalante - Instrument de stabilité - Programme pour les routes maritimes critiques

La France ratifie la convention UNESCO de 2001 sur la protection du patrimoine culturel subaquatique
DRISCH Jérémy

Convention UNESCO de 2001 sur la protection du patrimoine culturel subaquatique – protection des épaves et objets archéologiques sous-marins – cadre limité prévu par la convention des Nations Unies sur le droit de la mer – convention attendue et complémentaire avec la CNUDM – question de l’immunité des épaves de navires et aéronefs d’Etat

Cinquante-sept pays demandent au Conseil de Sécurité de l’ONU de saisir la CPI pour enquêter sur les crimes commis en Syrie
Holvoet Mathias

Lettre suisse soutenue par 57 pays - demande au Conseil de Sécurité de saisir la CPI pour enquêter et poursuivre les crimes commis en Syrie - Fonctions des Commissions d'enquêtes internationales - principe de complémentarité - demande de saisir la CPI "sans exception" - financement d'une éventuelle saisine de la CPI - l'appel au Conseil de Sécurité pour faciliter l'éxecution des mandats d'arrêts éventuels - la faisabilité d'une saisine de la CPI - l'opportunité d'une saisine de la CPI.

La loi anti adoption russe : intrusion d'une initiative de politique étrangère dans le champ des droits de l'enfant
Diop Abdou-khadre

Affaire Magnitski- Affaire Dima Lakovlev- remake de la guerre froide- Convention européenne des droits de l’homme- Convention internationale de protection des droits de l’enfant- Principe de non discrimination- Département d’Etat américain- Douma russe- société civile-orphelinat

Affaire Massacre de Santo Domingo c. Colombie, sentence de la Cour interaméricaine des droits de l’homme du 30 novembre 2012
Berkes Antal

Bombardement d’un hameau en 1998 – 17 civils tués, 27 blessés – guerre contreguérilla – l’applicabilité parallèle du droit humanitaire et de la Convention américaine des droits de l’homme – l’interprétation de l’acte de « reconnaissance » de la responsabilité –  violation du droit à la vie (Art. 4.1 de la CADH), droits de l’enfant (Art. 19), droit à l’intégrité de la personne (Art. 5.1), droit à la propriété privée (Art. 21), droit de déplacement et de résidence (Art. 22)


Afrique

Mali, l'intervention française et la gestion africaine de la crise

Auteur : Weckel Philippe

Résumé :
Apparente ambiguïté de la France au sujet de l'article 51 de la Charte (légitime défense) - Affirmation explicite et ferme par les membres du Gouvernement devant le Parlement - Discrétion des diplomates justifiée par le souci d'éviter un débat juridique inutile - La sollicitation de la France par le Mali suffisant à justifier l'intervention - Explication par le Gouvernement des raisons qui ont amené à faire usage de la légitime défense collective - Souci de ne pas porter atteinte à la Résolution CS 2085 - Volonté de préserver la responsabilité principale des Etats africains dans la gestion de la crise malienne -  Demande d'assistance exclusivement adressée à la France - Relation "intuitu personae" préservant le caractère régional de l'action internationale - Volonté de régionaliser la gestion de l'aide financière destinée aux forces africaines - Désignation de la France, Etat associé, comme pilote de la Mission de Formation de l'Union européenne (EUTM Mali) - Lenteur et difficultés de la mobilisation africaine - Moment historique d'affirmation d'une volonté et d'une responsabilité collectives 

 

«La France a été obligée d’intervenir très, très rapidement sinon il n’y aurait plus de Mali mais il est bien entendu que ce sont les Africains qui doivent prendre le relais»

M. Laurent Fabius

 

La question du fondement de l'intervention : légitime défense collective et intervention sollicitée.

 

La semaine dernière l'idée que la France invoquait l'article 51 de la Charte (légitime défense) pour fonder son intervention militaire a nourri la rumeur de presse évoquant les propos de diplmomates anonymes. Elle était pleinement compatble avec les déclarations officielles et surtout elle founissait la seule explication possible de la démarche de la France devant le Conseil de sécurité. Cette semaine, la version définitive des points de presse du Quai d'Orsay ne fait pas mention de l'article 51 pas plus que les propos de l'Ambassadeur auprès de l'ONU. Néanmoins, la déclaration du Ministre des affaires étrangères devant le Sénat français est explicite :

"Le 9 janvier, le président du Mali a demandé notre assistance militaire. La prise de Konna, le 10 janvier, a achevé de nous convaincre que nous étions bien devant une agression caractérisée. Le président de la République a décidé, le 11 janvier, que la France devait intervenir militairement. Face à des adversaires dangereux, la France poursuit des objectifs clairs : arrêter l'avancée terroriste ; préserver l'État malien et l'aider à recouvrer son intégrité territoriale ; favoriser l'application des résolutions internationales avec le déploiement de la force africaine et appui aux forces maliennes dans la reconquête du nord du Mali.

...

"La France agit à la demande des autorités du Mali qui ont lancé un appel à l'aide ; elle s'inscrit dans le cadre de l'article 51 de la charte des Nations unies. Le Secrétaire général des Nations unies a d'ailleurs salué notre réponse à la demande souveraine du Mali. Au Conseil de sécurité, une grande majorité des États membres ont rendu hommage à la rapidité de notre réaction. Son opportunité et sa légalité sont incontestées."

...

3. Mali - Déclaration du gouvernement et débat au Sénat - Intervention du ministre des affaires étrangères, M. Laurent Fabius (Paris, 16/01/2013)

 

La diplomatie française marque donc une certaine discrétion à l'endroit de la légitime défense. Cette dernière n'est pas indispensable pour fonder la légalité de l'action de la France. Le twwet de Suzan Rice résume parfaitement les motifs de droit suffisants de l'intervention : 

 

"Susan Rice @AmbassadorRice 

France is acting at #Mali's request and in support of #UN Security Council objectives. #UNSC"

Il y a tout de même un certain flottement dans la position française comme en témoigne ce passage de la conférence de presse du Président de la République à Doha :

LE PRESIDENT : « Nous avons trois buts dans notre intervention qui, je le rappelle, s’effectue dans le cadre de la légalité internationale avec la demande expresse des autorités maliennes, avec le soutien de tous les pays africains et avec l’appui de l’Europe. J’ajoute que le Conseil de sécurité, hier soir, a de nouveau donné à la France et à l’opération que nous avons engagée, le cadre dans lequel nous avons légitimité pour opérer."

 

Or le Conseil de sécurité n'a rien donné à la France et surtout pas un "parapluie" qu'elle n'avait pas sollicité. A la demande de l'Ambassadeur Araud, il s'est réuni pour entendre une présentation de l'action de la France. Aucune déclaration à la presse n'a faite par le Conseil à l'issue de la réunion et seul l'ambassadeur français en a donné le compte-rendu à la presse : 14 janvier 2013 - Mali - Remarques à la presse de M. Gérard Araud, représentant permanent de la France auprès des Nations unies. Le Président français semble se raccrocher à l'idée d'une légitimation de l'intervention par le Conseil de sécurité. 

La référence à l'article 51 de la Charte risque fort d'ouvrir un débat juridique sur l'applicabilité de cette disposition de la Charte à l'offensive des rebelles, d'autant moins utile que l'intervention est de toutes les façons justifiée par la demande d'assistance que le Mali a adressée à la France. Que les diplomates français demeurent assez discrets sur cette question de la légitime défense ne saurait faire douter de la volonté de cet Etat de faire valoir cette justification. 

 

Préserver la responsabilité de l'Afrique

 

http://www.liberation.fr/monde/2013/01/19/la-france-au-mali-vue-par-les-dessinateurs-de-presse_875047#s10

 

Les raisons pour lesquelles la France s'appuie sur l'article 51 de la Charte ont été expliquées par le Premier ministre :

"Je suis surpris que l'on réclame une autre force internationale s'appuyant sur une base légale ; de quelle base légale s'agirait-il ? La base légale d'une organisation militaire pour intervenir en Afrique aujourd'hui c'est la résolution 2085 du Conseil de sécurité de l'ONU. Celle-ci doit conduire à la mise en place de la MISMA, force à la constitution de laquelle la CEDEAO a donné un avis favorable et qui prend aujourd'hui forme : l'état-major est maintenant stationné à Bamako et une réunion aura lieu à ce sujet à Abidjan le 19 janvier.

Toutefois, avant que cette force n'ait pu s'organiser, la situation s'est rapidement dégradée. Voyant cette force africaine se constituer, les forces des trois groupes terroristes en cause - parmi eux Aqmi, Al-Qaïda au Maghreb islamique -, qui sont lourdement armés, ont décidé d'accélérer leur intervention, de sortir de leurs positions et de passer directement vers Mopti.

Ces événements se sont produits ces derniers jours, et ce sont ces derniers jours que le président du Mali a appelé la France à l'aide. C'est dans ce contexte précis que, très vite, dans les heures qui ont suivi cet appel, après la demande officielle écrite du président du Mali au président de la République française et après que ce même président malien a également saisi le secrétaire général des Nations unies, le Conseil de défense, éclairé, a très rapidement pris la décision d'intervenir. Cela s'est produit, bien sûr, sur une base légale.

La seule base légale qui justifie notre intervention c'est l'article 51 de la charte des Nations unies. Il me semble très important de le rappeler, car j'ai entendu certains orateurs réclamer la constitution d'une force internationale d'une autre nature. Mais si nous avions pris un tel chemin, si nous avions en d'autres termes tourné la page de la résolution 2085 du 20 décembre dernier en essayant de partir sur une autre base, où en serions-nous aujourd'hui ? Nous aurions anéanti les efforts fournis jusqu'alors et récompensés par la décision du Conseil de sécurité et la MISMA ne pourrait plus se mettre en place.

Si nous avions cherché, pour répondre à la demande du président malien, une autre base que celle de l'article 51 de la charte des Nations unies, aucune intervention n'aurait eu lieu et aujourd'hui les troupes terroristes ne seraient pas seulement à Mopti, mais bien à Bamako ; tout ce que nous voulons entreprendre en ce moment n'aurait plus été possible."

2. Mali - Déclaration du gouvernement et débat à l'Assemblée nationale - Interventions du Premier ministre, M. Jean-Marc Ayrault, et du ministre de la défense, M. Jean-Yves Le Drian (Paris, 16/01/2013)

 

Le recours à l'article 51 s'imposait pour préserver la MISMA et, de manière générale, la Résolution 1085, c'est-à-dire la responsabilité principale des Africains dans le règlement de la crise. L'article 51 offre aux Africains aidés par la France une autonomie d'action par rapport au Conseil de sécurité que ne lui garantirait pas la seule invocation de la sollicitation par le Mali. En vertu de l'article 51 la France exerce en effet son droit souverain de porter assistance à un Etat agressé à la demande souveraine de ce dernier. La Résolution 2085 et l'autonomie africaine sont ainsi préservées à l'égard du Conseil de sécurité.

En outre l'appel à l'aide n'a pas été adressé aux Etats dans leur ensemble. La situation est très différente de celle du Koweit occupé par l'Iraq qui avait provoqué par sa demande la constitution d'une coalition internationale. La demande d'assistance exprimée par le Mali n'a visé que la France. La relation est bilatérale et donc intuitu personae. Il est au fond assez injuste de faire le reproche d'une certaine retenue aux Etats-Unis, à l'Europe ou d'autres Etats qui en réalité n'ont pas été invités à fournir une assistance militaire. Le Tchad a promis l'envoi d'un fort contingent de 2000 soldats, mais, Etat africain invité à la conférence de la CEDEAO du 19 janvier dont il n'est pas membre, il devrait intégrer le dispositif de la MISMA (la compétence des Tchadiens en milieu désertique sera précieuse). Evidemment la situation pourrait évoluer et des forces combattantes européennes, voire américaines, pourraient intervenir, mais une telle évolution devrait répondre à une volonté africaine. Si les dirigeants de la CEDEAO souhaitent fortement la participation d'un plus grand nombre de pays à la reconquête du Nord Mali, c'est dans le cadre de la MISMA qu'ils envisagent cet élargissement. 

L'ancrage africain se manifeste aussi sur le plan financier. Ainsi la conférence des dotateurs se tiendra le 29 janvier à Addis-Abeba. Un fonds fiduciaire devrait être créé pour recueillir l'aide destinée à l'équipement de l'armée malienne et au soution à la MISMA. L'aide financière de l'Union européenne destinée à la force africaine devrait être affectée à la Facilité africaine pour la paix constituée en 2007 par l'UA et l'UE (Conseil Affaires étrangères - Conclusions (Bruxelles, 17/01/2013). Les Etats-Unis préféreraient, semble-t-il, une gestion de l'aide financière par l'ONU. Cette solution ne correspondrait vraisemblablement pas à l'approche régionale privilégiée par les Etats africains.

Trois forces militaires sont ainsi réunies sur le terrain. La force africaine (MISMA) devrait totaliser plus de 5000 hommes. Tous les éléments ne correspondent pas à des forces combattantes. On sait que le Ghana envoie des soldats pour s'occuper de tâches relevant plutôt de la logistique. Les incertitudes notamment sur le financement pourraient rapidement devenir problablématiques (les réserves ne dépasseraient pas une dizaine de jours). Les Chefs d'Etat de la CEDEAO ont d'ailleurs lancé un appel de soutien à l'ONU à l'issue de la réunion du 19 janvier.

 

 

La force française Serval devrait encore monter en puissance pour atteindre 2500 hommes.

La décision de créer la Mission de formation de l'Union européenne (EUTM Mali) prévue par la Résolution (CS) 2085 a été prise par le Conseil/Affaires étrangères mercredi dernier. Elle comptera 500 hommes et pourrait être opérationnelle dans la seconde moitié de février. L'évolution de la situation aura une incidence sur le contenu de la mission. Les actions de formation des militaires maliens devraient concerner les éléments qui ne sont pas engagés sur le terrain. Des conseillers militaires de l'EUTM seront attachés aux autres contingents. Cette force non combattante est commandée par un officier français, le Général François Lecointre. Le choix de la France comme nation pilote confirme la volonté de garder le contrôle des opérations par ce cercle des nations africaines et de leur associée, la France.

M. Alain Juppé a évoqué le "désert des Tartares" pour illustrer la longue attente et les tergiversations qui auront marqué la mise en place de la force africaine. On a attendu et attendu encore jusqu'à presque l'effondrement du Mali. Il est illusoire d'espérer un achèvement rapide des opérations militaires, avant la saison chaude, au mois de mars a-t-on même avancé. Toutefois les inquiétudes grandissent au sujet des perspectives politiques. Est-il réaliste de maintenir la date du mois d'avril pour l'organisation des élections ? Il est urgent que les autorités maliennes s'engagent dans le processus de réconciliation nationale. On attend toujours encore la feuille de route politique. Sans elle les 90 millions d'euro promis au Mali par l'Union européenne ne pourront pas être débloqués. Au delà de la dimension politique se profile la question économique. La mise en oeuvre du Plan Sahel est indispensable pour une paix durable. On attend que les capacités internationales puissent être mobilisées en faveur du développement de la région déshéritée. La France est fière et honorée d'aider le Mali, mais elle demande à pouvoir passer le témoin à ses amis africains dès que possible. Elle attend donc. Dans cette crise historique s'affirment une volonté et une responsabilité collectives africaines. Il ne faut pas que les Africains et les Maliens d'abord soient finalement déçus d'eux-mêmes. Ce serait injuste.  

 

 

 

L'intervention militaire de la France au Mali Weckel Philippe

La résolution 2085 (2012) du conseil de sécurité autorise le déploiement de la Mission Internationale de Soutien au mali (MISMA)  Metou Brusil Miranda

Mali : Entre cacophonie politique et positions contrastées des membres de la communauté internationale, la résolution attendue du conseil de sécurité sera-t-elle une panacée ?(Metou Brusil Miranda)

Mali : Ban Ki Moon privilégie le dialogue politique(Moubitang Emmanuel)

Mali : Entre solution politique et intervention militaire, deux résolutions envisagées(Metou Brusil Miranda)

Mali, aide militaire ou intervention sollicitée ? (Metou Brusil Miranda)

Mali : la résolution 2056 (2012) du Conseil de sécurité recadre la situation (Metou Brusil Miranda)

Droit international de la gouvernance: la pratique ouest africaine récente (KAMTO Maurice)

Réunion extraordinaine de la CEDEAO sur les crises du Mali et de la Guinée Bissau, le "craton diplomatique" à l'épreuve des juntes militaires (Weckel Philippe)

sommaire

Droit de la mer et activités maritimes

Piraterie dans le golfe de Guinée : adoption par l'UE du programme CRIMGO

Auteur : Dumouchel Anne Claire

Résumé :
Piraterie maritime dans le golfe de Guinée - Aide de l'UE pour lutter contre la piraterie - programme CRIMGO - Différences avec l'opération Atalante - Instrument de stabilité - Programme pour les routes maritimes critiques

 

Devant le maintien et le développement de la piraterie maritime au large du Golfe de Guinée, l’UE a annoncé la création d’un projet visant à renforcer la sécurité et la sûreté des routes maritimes de la région. La situation dans la région commence en effet à inquiéter la communauté internationale : les actes de violences en mer, de piraterie maritime et de vol à main armée n’ont cessé d’augmenter depuis 2008, notamment au large du Nigéria L’ONU a, à ce sujet, adopté une résolution l’année dernière (voir note Sentinelle « Piraterie maritime dans le golfe de Guinée et résolution 2039 du Conseil de sécurité », Anne Claire Dumouchel).
Ce nouveau programme a été dénommé CRIMGO (« Routes maritimes critiques du Golfe de Guinée »).  Après l’opération Atalante visant à lutter contre la piraterie maritime au large de la Somalie, c’est donc une nouvelle intervention de l’UE visant à assurer sûreté et sécurité maritimes des routes maritimes d’importance. Le Golfe de Guinée est en effet une région stratégique en terme d'approvisionnement énergétique (importantes réserves de gaz et de pétrole et présence de plates-formes pétrolières), bien que le transport maritime soit bien moins conséquent que dans d'autres zones plus névralgiques (nous pensons ici au golfe d'Aden ou encore au détroit de Malacca).

 

Contenu du programme

Le programme vise à aider les gouvernements des pays de la région concernés par le développement de la piraterie dans le Golfe de Guinée (i.e. Bénin, Cameroun, Guinée équatoriale, Gabon, Nigéria, Sao Tomé-et Principe et Togo) à rendre les routes maritimes plus sûres. A cette fin, le programme prévoit la formation de gardes-côtes et la création d’un réseau permettant le partage d’informations entre les acteurs de la région (États et agences concernées), une telle communication faisant aujourd’hui a priori défaut. Le programme devrait être mis en œuvre dès ce mois-ci. La complexité de la configuration géographique de la région et des délimitations maritimes rend obligatoire la coordination pour lutter de manière efficace contre la criminalité en mer qui s'y développe.

Un certain nombre d’institutions sont partenaires au programme, dont France Expertise International, la Direction de la coopération de sécurité et de défense, la Direçao-Geral de Politica do Mar, la Fundacion Internacional y paralberoamérica de Adminstracion y Politicas Publica, le Foreign and Commonwealth Office, la Satakunta University of Applied Sceinces, l’International Maritime Safety Security Environment Academy, Szczecin Maritime University.

 

Un programme spécifique, à différencier de l’opération Atalante

Attention cependant. La similitude avec l’opération Atalante ne s’arrête qu’au but poursuivi : assurer la sûreté et la sécurité des routes maritimes devenue menacées par le développement de la piraterie maritime. Il ne s’agit en effet pas là d’une nouvelle opération navale de l’UE, mais d’un programme. CRIMGO ne permet – ni ne prévoit – l’envoi de forces nationales sur zone. La nature de CRIMGO est civile, contrairement à Atalante qui est militaire. Par ailleurs, et la précision est d’importance, ce nouveau programme s’inscrit non dans le cadre de la PESD/PESC, mais dans celui de l’Instrument de stabilité et du Programme pour les routes maritimes critiques. La contribution financière de l’UE au programme, qui s’élève à 4.5 millions d’euros, est ainsi débloquée dans le cadre cet instrument de stabilité qui participe au financement du programme pour les routes maritimes critiques.

A ceux qui se demanderont pourquoi n’est pas mise en place une opération similaire à Atalante, nous répondrons qu’une réponse similaire ne vaut que pour une situation similaire. Or, la piraterie dans le golfe de Guinée n’est pas comparable à la piraterie somalienne. Dans le second cas, nous le savons, la piraterie a pu prospérer « grâce » à un État déliquescent, n’ayant pas les moyens de réagir. Ce n’est pas le cas dans le golfe de Guinée (bien que la situation au Nigéria soit très tendue dans certaines régions où le MEND - Mouvement pour l'émancipation du Delta du Niger - opère et où les autorités sont impuissantes et les forces navales quasiment inexistantes). Les Etats de la région ont ainsi commencé à se réunir pour tenter d'endiguer les phénomène; un certain nombre de réflexions et de réunions ont déjà eu lieu. De plus, et surtout, la configuration spécifique de la région conduit à des imbrications de zone de mers territoriales, de ZEE et, dans une moindre mesure, de haute mer. Les actes qualifiés actuellement de "pirates" relèvent plus largement de l'acte de brigandage, et non réellement de la piraterie au sens où l'entend la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (rappelons que, selon ses termes, la piraterie est caractérisée par la commission de l'acte en haute mer, art. 101). Cela explique également pourquoi le Conseil de sécurité n’a pas donné – et ne donnera certainement pas – d’autorisation d’intervenir dans les eaux territoriales des États riverains comme il l’a fait pour la Somalie. Surtout que, le Conseil l'avait précisé dans ses résolutions relatives à la lutte contre la piraterie au large de la Somalie, les exceptions qu'il mettait en oeuvre - le droit d'intervention dans les eaux territoriales somaliennes, en principe prohibé par la CNUDM en vertu du principe de souveraineté - n'avaient pas vocation à créer une coutume ou un précédent ; le Conseil semblait donc attacher à n'attacher à ne pas réiterer ces résolutions à d'autres cas. Cependant, ce nouveau programme européen témoigne de l’importance du sujet – lié, bien évidemment, à l’importance aussi pour l’UE des routes maritimes en question – et prend en compte la nécessité d’agir vite avant que le phénomène ne se développe davantage. Et cela semble d'autant plus urgent que les actes criminels sont d'une violence beaucoup plus importante que les actes de piraterie commis au large de la Somalie.

 

Image issue du site de l'Assemblée nationale (lien)

 

Piraterie maritime dans le golfe de Guinée et résolution 2039 du Conseil de sécurité », Anne Claire Dumouchel

Piraterie maritime dans le golfe de Guinée : résolution 2018 du Conseil de sécurité des Nations Unies, Anne Claire Dumouchel

Piraterie maritime dans le golfe de Guinée : préoccupation de l’ONU, Anne Claire Dumouchel

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Droit de la mer et activités maritimes

La France ratifie la convention UNESCO de 2001 sur la protection du patrimoine culturel subaquatique

Auteur : DRISCH Jérémy

Résumé :
Convention UNESCO de 2001 sur la protection du patrimoine culturel subaquatique – protection des épaves et objets archéologiques sous-marins – cadre limité prévu par la convention des Nations Unies sur le droit de la mer – convention attendue et complémentaire avec la CNUDM – question de l’immunité des épaves de navires et aéronefs d’Etat

 

Après plus d’une décennie, la France s’est finalement dotée d’un outil juridique supplémentaire pour protéger le patrimoine culturel subaquatique (voir la convention) en ratifiant par une loi du 28 décembre 2012, la convention UNESCO de 2001 sur la protection du patrimoine culturel subaquatique (loi n°2012-1476 du 28 décembre 2012 autorisant la ratification de la convention sur la protection du patrimoine culturel subaquatique). Cette convention pose un cadre pour éviter la destruction des objets archéologiques et épaves historiques qui se trouvent au fond des mers. Elle s’applique à l’ensemble des espaces maritimes et sous-marins.

 

Il est difficile d’évaluer, aujourd’hui, le nombre d’épaves et des biens culturels dispersés au fond des mers. Nombre d’entre eux n’ont jamais été découverts. Pour autant, ce patrimoine fait l’objet de convoitises depuis de nombreuses années. L’exploitation commerciale s’est accrue, le développement technologique permettant d’aller de plus en plus au large, de plus en plus en profondeur et d’investiguer de façon bien plus efficiente. Si l’on reprend quelques-uns des chiffres présentés dans le rapport de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat sur le projet de loi autorisant la ratification de la CPPCS, il est estimé qu’en 1975, toutes les épaves connues au large des côtes turques avaient été pillées. Côté français, seules 5% des épaves anciennes connues au large de nos côtes resteraient inviolées (voir le rapport du Sénat).

 

La convention est le fruit d’une initiative de l’organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO). Elle a été adoptée lors de la conférence générale de l’UNESCO du 2 novembre 2001 à Paris. Aujourd’hui, la France est le 44ème Etat partie à la CPPCS.

 

On peut s’étonner de voir que la convention n’a été ratifiée par la France que 12 ans après l’adoption par l'UNESCO. De fait, lors de l’assemblée générale, la France s’était abstenu de voter et avait déclaré à l’issue du vote :
 

« La France s’est abstenue lors du vote sur le projet de Convention sur le patrimoine culturel subaquatique. Nous regrettons que les conditions n’aient pas été réunies pour nous permettre de nous rallier au consensus. En effet, comme l’a dit le délégué de la Suède, l’universalité est la meilleure garantie d’une application effective et efficace de la Convention.
Nous le regrettons d’autant plus que ce projet comporte de nombreuses dispositions utiles et positives. Mais, comme vous le savez, la France est en désaccord avec le projet sur deux points précis : le statue des navires d’Etat et les droits de juridiction, dont nous considérons qu’ils sont incompatibles avec les dispositions de la Convention sur le droit de la mer. »
(Reproduit dans R. Garabello et T. Scovazzi (eds.), « The Protection of the Underwater Cultural Heritage – Before and After the 2001 UNESCO Convention », Martinus Nijhoff publishers, Leiden, 2003).


Pour autant, bien que dotée d’outils juridiques (réglementation sur les biens culturels marins : article R532-1 et suivants du code du patrimoine – à ce sujet, voir  Jean-Pierre Beurrier, « Le statut juridique français des biens culturels sous-marins », Neptunus, CDMO, Volume 9, 2003/2) et d’une culture du patrimoine marin,  la France a entamé la procédure de ratification constatant les lacunes dans ses outils de protection du patrimoine sous-marins au-delà de la mer territoriale. Ce nouveau cadre attendu (I) demeure pourtant incomplet et contesté sur certains aspects (II).

 

I°/ Un cadre juridique attendu

 

La pression exercée sur le patrimoine culturel subaquatique à l’échelle mondiale est importante. Le développement de véritables entreprises de chasseurs (pilleurs ?) de trésors a touché de nombreux Etats, non seulement des Etats côtiers, mais aussi des Etats du pavillon. Parmi les voisins de la France, l’Espagne a connu de nombreux contentieux avec la société Odyssey Marine Exploration, qui a par le passé récupéré et vendu plusieurs cargaisons d’épaves.
La convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM) n’avait prévu que peu de dispositions sur cette question là (A) que la CPPCS tente de pallier (B).

 

A/ La CNUDM et le patrimoine culturel subaquatique

 

La CNUDM ne contient que deux dispositions intéressant le patrimoine culturel subaquatique.


La première mention faite des « objets à caractère archéologique ou historique » se trouve à l’article 149 concernant ceux trouvés dans la Zone (partie XI CNUDM). Ils « sont conservés ou cédés dans l’intérêt de l’humanité tout entière, compte tenu en particulier des droits préférentiels de l’Etat ou du pays d’origine, ou de l’Etat d’origine culturelle, ou encore de l’Etat d’origine historique ou archéologique ». Cet article est assez vague, ne permettant pas de dessiner les grandes lignes d’un régime applicable à ce type de patrimoine. On devine seulement la vocation première de celui-ci, à savoir une vocation culturelle, scientifique et publique « dans l’intérêt de l’humanité toute entière ». On y fait mention des droits préférentiels des Etat ayant un intérêt dans telle ou telle épave sans pour autant faire la distinction entre les différents types de navires (navires d’Etat à vocation commerciale ou non-commerciale, navires de guerre, navires à vocation commerciale).

 

La deuxième mention, bien plus longue mais bien plus floue est celle faite à l’article 303 CNUDM. Cet article dispose aux paragraphes 1 et 2 que « les Etats ont l’obligation de protéger les objets de caractère archéologique ou historique découverts en mer et coopèrent à cette fin. Pour contrôler le commerce de ces objets, l’Etat côtier peut, en faisant application de l’article 33, considérer que leur enlèvement du fond de la mer dans la zone visée à cet article, sans son approbation, serait cause d’une infraction sur son territoire ou dans sa mer territoriale, aux lois et règlements de l’Etat côtier visés à ce même article ». Cet article établit un régime de protection sans pour autant spécifier les modalités de protection de ces biens (préservation in situ ou déplacement ?). Par ailleurs, ce régime s’étend seulement à la mer territoriale et à la zone continue (si l’Etat le décide) sans spécifier ou clarifier les droits attribués à l’Etat côtier. On remarquera que la protection de ce type d’objets ne fait pas partie des compétences attribués à l’Etat côtier dans le cadre de l’article 33. L’article 303 donne la possibilité aux Etats de créer une « zone archéologique » allant jusqu’au 24 milles nautiques de la ligne de base.


Si l’on met en perspective les articles 149 et 303 de la CNUDM on s’aperçoit que la protection des objets archéologiques et historiques n’est pas prévu entre la limite extérieure de la mer territoriale (ou de la zone contigüe) et la Zone. Ni les dispositions de la CNUDM sur la ZEE ni celles sur le plateau continental ne fournissent d’outils de protection. Le patrimoine culturel sous-marin situé sur le plateau continental n’est donc pas protégé par des dispositions du droit de la mer.


La disposition de la CNUDM la plus étrange, ou qui tout du moins a eu le plus de conséquences sur le terrain est le paragraphe 3 de l’article 303. En français, celui-ci précise que « le présent article ne porte atteinte ni aux droits des propriétaires identifiables, au droit de récupérer des épaves et aux autres règles du droit maritime, ni aux lois et pratiques en matière d’échanges culturels ». En anglais, la lecture de cet article permet de comprendre les dérives constatées notamment dans les ordres juridiques anglo-saxons : « Nothing in this article affects the rights of identifiable owners, the law of salvage and other rules of admiralty, or laws and practices with respect to cultural exchanges. ». La mention aux « rules of admirality » a pu signifier pour de nombreux juges de la common law que l’on pouvait pratiquer le « law of salvage and finds » (par exemple, US Court of appeals for the 4th Circuit, RMS Titanic, Inc v. Haver, 24 mars 1999). Le Law of finds signifie que toute personne qui prend possession d’un objet retrouvé en mer dont on ne connaît pas le propriétaire a un titre pour en devenir le propriétaire.  Ajoutons à cette règle, l’application du droit de l’assistance (law of salvage) qui permet au sauveteur d’avoir un droit sur l’objet et l’on assiste au pillage des épaves sous-marines et de leur cargaison. Notons que depuis quelques années, les juridictions américaines ont fait évoluer la question de la protection des épaves (voir  notamment : Blog de Jean-Paul Pancracio, « Droit de la mer et des littoraux », Epaves historiques). 


Le dernier paragraphe de l’article 303 précise enfin que l’article 303 est « sans préjudice des autres accords internationaux et règles du droit international concernant la protection des objets de caractère archéologique ou historique » (pour découvrir plusieurs exemples d’accords, voir Scovazzi Tullio, « Les épaves de navires d’Etat », in Annuaire français de droit international, volume 52, 2006, pp. 400-417).

 

B/ Les solutions apportées par la CPPCS et sa relation avec la CNUDM

 

Sans remettre en cause le droit existant, la convention offre un nouveau cadre pour la protection des épaves. Elle définit comme patrimoine culturel subaquatique « toutes les traces d’existence humaine présentant un caractère culturel, historique ou archéologique qui sont immergées, partiellement ou totalement, périodiquement ou en permanence, depuis plus 100 ans au moins, et notamment :
i. Les sites, structures, bâtiments, objets et restes humains, ainsi que leur contexte archéologique et naturel ;
ii. Les navires, aéronefs, autres véhicules ou toute partie de ceux-ci, avec leur cargaison ou autre contenu, ainsi que leur contexte archéologique et naturel ; et
iii. Les objets de caractère préhistorique. »

 

Pour préserver ce patrimoine, la CPPCS prévoit plusieurs dispositions et principes fondamentaux dont les grandes lignes sont :

 

  • L’obligation de préserver le patrimoine culturel subaquatique : l’article 2 al. 3 précise que « les Etats parties préservent le patrimoine culturel subaquatique dans l’intérêt de l’humanité ». Pour cela, ils doivent coopérer et prendre toutes les mesures appropriées. Il convient de noter aussi la mention faite du respect des restes humains immergés (article 2 al. 9).
  • La priorité donnée à la préservation in situ : l’article 2 précise à l’alinéa 5 que « la préservation in situ de patrimoine culturel subaquatique doit être considérée comme l’option prioritaire avant que toute intervention sur ce patrimoine ne soit autorisée ou entreprise », ce que rappelle la règle n°1 de l’annexe.
  • Le refus de l’exploitation commerciale : l’alinéa 7 de l’article 2 est extrêmement clair en énonçant que « le patrimoine culturel subaquatique ne doit faire l’objet d’aucune exploitation commerciale ».
  • La coopération et le partage de l’information aux fins de protection du patrimoine culturel subaquatique : l’alinéa 2 de l’article 2 affirme que « les Etats parties coopèrent à la protection du patrimoine culturel subaquatique ». Pour cela, l’article 6 précise que « les Etats parties sont encouragés à conclure des accords bilatéraux, régionaux ou d’autres accords multilatéraux, ou à améliorer les accords existants, en vue d’assurer la préservation du patrimoine culturel subaquatique ». La CPPCS organise un certain nombre de mécanismes concrets de coopération et de partage de l’information (articles 19, 21, etc.)

 

Nous l’avons déjà dit, la CPPCS ne remet pas en cause la CNUDM. Ainsi, elle énonce dans son article 3 qu’ « aucune disposition de la présente Convention ne porte atteinte aux droits, à la juridiction et aux devoirs des Etats en vertu du droit international, y compris la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer. La présente convention est interprétée et appliquée dans le contexte de et en conformité avec les dispositions du droit international, y compris la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer »

Concernant la remarque faite plus haut sur le paragraphe 3 de l’article 303 CNUDM, la CPPCS contient un article 4 dédié à la « relation avec le droit de l’assistance et le droit des trésors » : « Aucune activité concernant le patrimoine culturel subaquatique à laquelle la présente Convention s’applique n’est soumise au droit de l’assistance ni au droit des trésors, sauf si :
a) Elle est autorisée par les services compétents, et
b) Elle est pleinement conforme à la présente convention, et
c) Elle assure que la protection maximale du patrimoine culturel subaquatique lors de toute opération de récupération soit garantie »
.

Cet article, sans nier la possibilité d’appliquer le « law of salvage and finds », en limite les effets. Les conditions cumulatives de l’article mises en relation avec le principe évoqué plus haut selon lequel « le patrimoine culturel subaquatique ne doit faire l’objet d’aucune exploitation commerciale » assure la diminution de ce genre de pratiques. 

 

Malgré cet ensemble de principes et de dispositions, le cadre proposé par la CPPCS n’a pas convaincu tous les Etats à commencer par la France.

 

II°/ Un cadre juridique incomplet ?

 

La question du statut des navires et aéronefs d’Etats avait été posé par la France lors des négociations. Plusieurs Etats ont émis des réserves sur le texte final en raison des dispositions sur le statut et l’immunité des navires et aéronefs d’Etat.

 

A/ Le statut et l’immunité des navires et aéronefs d’Etat

 

La notion de navire et d’aéronef d’Etat est majeure pour la protection du patrimoine subaquatique historique. La CPPCS entend par « navires et aéronefs d’Etat » « les navires de guerre et autres navires ou aéronefs, qui appartenaient à un Etat ou opéraient sous son contrôle, étaient exclusivement utilisés, à l’époque où ils ont sombré, à des fins de service public non commercial, qui sont identifiés comme tels et qui répondent à la définition du patrimoine culturel subaquatique » (Artcle 1 alinéa 8).

 

L’article 2 précise dans son alinéa 8 qu’ « aucune disposition de la présente Convention ne peut être interprétée comme modifiant les règles du droit international et la pratique des Etats relatives aux immunités souveraines, ou l’un quelconque des droits d’un Etat, concernant ses navires et aéronefs d’Etat. ». Parmi les dispositions du droit international relatives aux immunités souveraines, l’article 32 de la CNUDM a une place toute particulière ainsi que la convention internationale pour l’unification de certaines règles concernant les immunités des navires d’Etat (Bruxelles, 10 avril 1926).


Pour un certain nombre d’Etats, l’immunité des navires de guerre est conservée même lorsque c’est une épave. La pratique des Etats va d’ailleurs dans ce sens (voir l’arrangement entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des Etats-Unis d’Amérique au sujet de l’épave du CSS Alabama, signé à Paris le 3 octobre 1989 ou encore l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des Etats-Unis d’Amérique concernant l’épave de La Belle, signé à Washington le 31 mars 2003).

 

B°/ Une immunité à plusieurs degrés

 

Plusieurs dispositions de la CPPCS garantissent l’immunité des navires et aéronefs d’Etat, mais il n’existe aucune disposition d’ordre général. L’article 10, alinéa 7 préserve les droits de l’Etat du pavillon en ZEE et sur le plateau continental. L’article 12 alinéa 7 précise de son côté qu’ « aucun Etat Partie n’entreprend ni n’autorise d’intervention sur un navire ou aéronef d’Etat dans la Zone sans le consentement de l’Etat du pavillon. ».


La question du navire d’Etat situé dans la mer territoriale ou dans les eaux archipélagiques d’un autre Etat, a soulevé des réserves de la part de nombre d’Etats. La rédaction a été contestée sans être modifiée. En effet, l’article 7 alinéa 3 dispose qu’en cas de découverte d’un navire ou aéronefs d’Etat dans ces espaces, les Etats parties « devraient informer l’Etat du pavillon partie à la présente Convention ». L’emploi de la formulation « devraient informer » laisse croire que l’immunité de ces épaves est limitée par la bonne volonté de l’Etat côtier. Ainsi, la formulation « doivent consulter » eut été plus adéquate (telle était en tout cas la proposition de la Russie, du Royaume-Uni, appuyée par les Etats-Unis).

 

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Droit international humanitaire Droit de l'Homme

Cinquante-sept pays demandent au Conseil de Sécurité de l’ONU de saisir la CPI pour enquêter sur les crimes commis en Syrie

Auteur : Holvoet Mathias

Résumé :

Lettre suisse soutenue par 57 pays - demande au Conseil de Sécurité de saisir la CPI pour enquêter et poursuivre les crimes commis en Syrie - Fonctions des Commissions d'enquêtes internationales - principe de complémentarité - demande de saisir la CPI "sans exception" - financement d'une éventuelle saisine de la CPI - l'appel au Conseil de Sécurité pour faciliter l'éxecution des mandats d'arrêts éventuels - la faisabilité d'une saisine de la CPI - l'opportunité d'une saisine de la CPI.

 

Introduction

Un groupe de 57 pays mené par la Suisse a demandé le lundi 14 janvier 2013 dans une lettre au Conseil de sécurité de l'ONU de saisir la Cour pénale internationale (CPI) pour enquêter sur des crimes de guerre et des crimes contre l’humanité commis en Syrie ( Consultez la lettre sur: http://un-report.blogspot.fr/). Ce pouvoir de saisir la CPI est conféré au Conseil de sécurité en vertu de l’article 13(b) du Statut de Rome.

Une lettre a été envoyée par la mission suisse (« la lettre suisse ») auprès de l'ONU, qui a rassemblé les signataires pendant plusieurs mois. Ceux-ci comprennent de nombreux pays européens (dont la France, le Royaume-Uni, l'Allemagne, l'Italie, l'Espagne) ainsi que l'Australie, le Japon, la Libye ou la Tunisie.

Dans une première partie (I), cette note se penchera sur certains aspects spécifiques de la lettre. Premièrement (A), il est intéressant de noter que la lettre se base sur la documentation rassemblée dans des rapports de la Commission d’enquête internationale sur la situation des droits de l’Homme en Syrie pour légitimer la demande de saisine de la CPI. Etant donné que des Commissions internationales pour enquêter des violations graves des droits de l’homme semblent être devenues une pratique établie (voy. notamment des Commissions pareilles pour la Libye, le Bahreïn et le Sri Lanka), nous analyserons brièvement la fonction de ces mécanismes au sein de la justice pénale internationale.  Ensuite, nous commenterons certains passages de la lettre qui méritent d’être relevés: la référence au principe de complémentarité (B), le fait que la saisine de la CPI doit être faite « sans exception » (C), la demande que la saisine soit financée par le Conseil de Sécurité (D), et, dernièrement, l’appel au Conseil de Sécurité, s’il décidait de saisir la CPI, pour faciliter l’exécution de mandats d’arrêts potentiels (E).

Deuxièmement (II), nous nous demanderons si la saisine de la CPI pour la situation au Syrie par le Conseil de Sécurité est à ce stade-ci une piste faisable (A) et  opportune (B).

 

  1. Quelques aspects intéressants de la lettre Suisse

 

  1.       La référence aux rapports de la Commission d’enquête internationale sur le Syrie. Quelle est la fonction d’une telle Commission au sein de la justice pénale internationale ?

La lettre suisse se base sur la documentation rassemblée dans des rapports de la Commission d’enquête internationale sur la situation des droits de l’Homme en Syrie pour légitimer la demande de saisine de la CPI. Etant donné que le recours à des Commissions internationales pour enquêter des violations graves des droits de l’homme semble être devenu une pratique établie (voy. notamment des Commissions similaires pour la Libye, le Bahreïn et le Sri Lanka), il semble être utile d’essayer de comprendre la fonction et la position des Commissions internationales d’enquête au sein de la justice pénale internationale.

 

Les commissions internationales d'enquête semblent être devenues un nouveau mécanisme de détermination de la responsabilité des Etats et des individus pour des violations des droits de l'homme et du droit international humanitaire. En l'absence de compétence universelle des juridictions pénales internationales, ces commissions d'enquête sont un moyen par lequel la communauté internationale peut obtenir une décision faisant autorité, où que ces violations aient eu lieu et quels qu’en soient les responsables Ces commissions ne remplacent pas des procès devant des juridictions pénales. En fait, elles soutiennent plutôt des mécanismes de nature pénale là où ils existent. Toutefois, ces commissions semblent être une autre forme de résolution et d’obtention de déclarations faisant autorité sur des faits contestés et des questions de droit international.

 

Alors que beaucoup de ces commissions sont appelées «missions d'enquête» ou ont reçu un mandat pour contribuer à l'établissement des faits, elles ont en réalité tendance à faire beaucoup plus que cela, et adoptent des décisions souvent très détaillées sur des points spécifiques de droit international.

Ces «missions d'enquête» ont souvent pris des décisions sur le droit applicable aux situations de fait sur lesquelles elles sont appelées à enquêter. Par exemple, elles décident de qualifier des conflits comme étant de nature internationale ou non internationale. Ce qui permet de déterminer quelle branche du droit international humanitaire s'applique.

Les commissions prennent également des décisions sur la portée des normes juridiques en cause. Par exemple, la commission sur le Darfour a adopté des décisions sur ce que signifie « un groupe protégé » au sens de la Convention sur le génocide. D'autres commissions ont engagé des discussions approfondies pour savoir si des actes particuliers peuvent constituer des violations des droits de l'homme ou du droit humanitaire.

En outre, les commissions d'enquête formulent généralement une série de recommandations, qui peuvent inclure la révision des pratiques et des institutions gouvernementales, l'imposition de sanctions (telles que la rétrogradation ou le licenciement des employés du gouvernement), l'ouverture de poursuites pénales et la prestation de compensations aux victimes. Dans de nombreux cas, le dossier factuel d'une commission d'enquête sert de base pour la suite des procédures judiciaires, y compris des poursuites criminelles des individus.

 

Toutefois, les commissions d'enquête internationales diffèrent des tribunaux judiciaires de façon significative. Une différence essentielle par rapport à des mécanismes judicaires est que les procédures des commissions d'enquête internationales ne sont pas réglementées de la même manière que les procédures des cours et tribunaux : ces commissions reçoivent souvent les déclarations d'un grand nombre de plaignants et de témoins, certaines commissions ont des pouvoirs d'assignation, de perquisition et de saisie, et elles peuvent avoir un accès privilégié aux sources pertinentes et la possibilité de s'exprimer librement en raison de l'immunité qui leur est conférée.

 

En dépit de ces pouvoirs étendus, peu de commissions ont pris en compte de manière systématique la notion d'équité procédurale pour ceux qui pourraient être déclarés responsables par des commissions d'enquête, ainsi que pour les témoins et les victimes (Voy. l’analyse de Dapo Akande et de Hannah Tonkin)

 

  1. La référence au principe de complémentarité

La lettre suisse fait référence au principe de complémentarité, principe essentiel pour le fonctionnement de la CPI. La lettre reconnait que poursuivre des personnes en justice est avant tout une responsabilité nationale et que le rôle de la justice pénale internationale est complémentaire. Elle constate néanmoins avec regret que le Syrie n’a jusqu'à présent pas réagi aux appels répétés de la communauté internationale pour assurer la justice par le biais d'une procédure nationale.

S'il devait y avoir un changement futur du gouvernement, la saisine de la CPI ne perd pas son sens. Si des membres d’un futur gouvernement contenait des membres qui étaient des vestiges de l'ancien régime, les procès nationaux pourraient être entravés par des manipulations afin de faire bouclier à l’encontre de la justice. Si un futur gouvernement consistait d'un régime entièrement nouveau, des essais nationaux pourraient devenir des affaires vindicatives et consister en des poursuites trop zélées avec peu de respect pour les droits de la défense, tels que le procès de Saddam Hussein devant le Haut tribunal pénal irakien.

Si des procès nationaux étaient effectivement tenus dans le futur, la saisine n’aurait pas fait de mal : elle ne supplanterait pas les enquêtes et poursuites nationales conduites de bonne foi, dans le respect les dispositions du principe de complémentarité de l'article 17 du Statut de Rome. La saisine pourrait même inciter la tenue de procès nationaux.

 

  1. La demande de saisir la CPI « sans exception »

La lettre suisse indique que le renvoi à la CPI doit être fait «sans exception». Il s'agit d'une référence au fait que dans le passé les renvois par le Conseil de Sécurité excluaient la juridiction de la CPI en ce qui concerne les ressortissants des États non parties parce que, par exemple, ils pourraient faire partie d'un déploiement de troupes dans les pays en question (comme c’était le cas avec la saisine de la Cour pour les situations au Darfour et en Libye).

Cette pratique du Conseil de Sécurité est dénoncée par certains observateurs parce que, en vertu de l’article 13(b) du Statut de Romele Conseil de Sécurité peut déférer « une situation dans laquelle un ou plusieurs de ces crimes paraissent avoir été commis » à la CPI. Le Conseil de Sécurité ne pourrait alors pas limiter la compétence ratione personae de la CPI en excluant des crimes commis par des ressortissants des États non parties (Voy. l’analyse de Kevin Jon Heller).

 

  1. Le financement de la saisine de la CPI

La lettre Suisse demande également au Conseil de sécurité de mettre à disposition les ressources nécessaires s’il décide de saisir la CPI. Encore une fois, cette demande illustre ce qu’il s’est passé lors de la saisine de la Cour dans les situations au Darfour et la Libye qui n’ont reçu aucun financement. Compte tenu du budget serré de la CPI et l’expansion constante des affaires sous sa juridiction, ce manque de financement est un problème pour la Cour. L’article 115(b) du Statut de Rome prévoit pourtant que la Cour est financée par des ressources fournies par l’ONU, « en particulier dans le cas des dépenses liées à la saisine de la Cour par le Conseil de sécurité ». Cette disposition ne constitue pas une obligation liant le Conseil de Sécurité, mais la Cour est libre de ne pas donner suite aux situations déférées par le Conseil sans aucun financement.

 

  1. La facilitation de l’exécution de mandats d’arrêts potentiels

Dernièrement, la lettre fait un appel au Conseil de Sécurité, s’il décidait de saisir la CPI, pour qu’il facilite l’exécution de mandats d’arrêts potentiels. Ici aussi, la lettre fait référence à la pratique antérieure.  Dans les situations du Darfour et du Libye, les saisines de la Cour ont été faites sans aucun engagement de la part du Conseil de Sécurité pour assurer que des procès devant la CPI se produisent réellement. Ainsi, par exemple, aucun des mandats d'arrêts dans la situation du Darfour n’a jamais été exécuté.

 

II) Une saisine de la CPI pour la situation au Syrie par le Conseil de Sécurité. Une piste faisable et opportune ?

 

  1. La faisabilité d’une saisine

La saisine de la Cour semble à ce moment hautement improbable étant donné la protection que la Russie et la Chine continuent d'apporter au Conseil à leur allié syrien. La Russie et la Chine ont à maintes reprises opposées leur véto à des projets de résolution occidentaux pour faire pression sur le président Bachar el-Assad. Il est donc fort improbable que la Russie et la Chine accepteront une résolution qui relève d’un domaine très sensible de la souveraineté : le domaine pénal.

De plus, il semble que le soutien d’une plus grande partie des Etats du monde à l’initiative suisse est nécessaire pour mettre une véritable pression sur les membres du Conseil, et la Russie et la Chine en particulier.

 

  1. L’opportunité d’une saisine

Même si une saisine de la CPI était faisable, est-il à ce stade opportun de saisir la CPI? On pourrait être très sceptique concernant le fait que des menaces de poursuites puissent avoir un effet dissuasif longtemps après que Président Assad et d’autres hautes responsables en question aient déjà commis beaucoup crimes. Le temps approprié de saisir la Cour était peut-être au début du conflit, quand Assad aurait pu éviter des poursuites en choisissant un chemin différent. A ce stade, il n'a rien à perdre en continuant à commettre des crimes, parce qu'il risque d’ores et déjà la prison à vie s’il comparaissait un jour devant la CPI. On pourrait donc argumenter que le Conseil de Sécurité pourrait attendre la fin du conflit Syrien pour déférer la situation en Syrie, quand la situation du pays et les rapports de force internes seront plus clairs.

 

Observations (Philippe Weckel)

La décision de déférer la situation en Syrie à la CPI aurait évidemment, sans le moindre doute, un impact important. 

Le vendredi 18 janvier le Conseil de sécurité a tenu une réunion à huis-clos sur la Syrie au cours de laquelle  la lettre a fait l'objet d'une première discussion. 5 des membres du Conseil en sont signataires (Royaume-Uni, France, Australie, Corée du Sud et Luxembourg). La Haute-commissaire de l'ONU aux droits de l'homme, Mme Navy Pillay, a demandé une nouvelle fois au Conseil de saisir la Cour pénale internationale. 

La position des Etats-Unis est la suivante (ils l'ont maintenue au cours de la réunion) :

 

QUESTION: Sorry. The United – I believe there’s a call at the UN Security Council coming up today to bring Syria before the ICC for – to investigate the regime for possible war crimes. Could you speak to that please? Would that be something Washington would support, even though you’re not a member of the ICC?

MS. NULAND: Well, obviously, we are aware of these calls by a number of countries requesting that the Security Council consider this referral. We share the view, as we’ve said all along, that those who are guilty of atrocities need to face justice, that the Syrian people are going to have to decide when this conflict is over how to take that forward. And we are, as you know, working through the Friends of the Syrian People to strengthen their ability to record atrocities, to create records, so that people can be held accountable later and so that they can document the evidence that’ll be necessary for judicial proceedings in the future.

That said, as a practical matter, given the situation in the Security Council, it’s pretty hard to imagine how a referral’s going to be likely, given that it requires consensus.

QUESTION: Also, Toria, don’t you think – I mean, in the past, like, one of the views has been that a referral from the ICC could possibly dis-incentivize members of his inner circle or even, in fact, him from leaving the country, because they’d be afraid of being indicted.

MS. NULAND: Well, I think, again, as I’ve said, the Security Council would have to be unanimous in its willingness to take this action. We’ve not seen the Security Council unanimous on much with regard to Syria.

Look, he and his inner circle are going to face justice. They’re going to face accountability, assuming that they survive this. It’s just a question of where and how the Syrian people decide to take that forward with the support of the international community. It’s in that context that we have been urging, for more than a year, that those who are still supporting him peel off, abandon him now, if they do not support what’s going on.

SYRIA, Victoria Nuland, Spokesperson, Daily Press Briefing, Washington, DC, January 14, 2013

La Russie a exprimé son opposition de manière virulente. La Chine s'est tue. Actuellement 7 à 8 membres soutiendraient le projet. On pourrait espérer éventuellent une abstention américaine. Le compte n'y est pas et le veto russe est probable.

 

Syrie, massacre de Houla, l'impasse russe
Weckel Philippe

Syrie, initiative arabo-européenne au Conseil de sécurité
Weckel Philippe

Syrie, épreuve diplomatique au Conseil de sécurité
Weckel Philippe

Syrie, l'onde de choc du Printemps arabe brise le Conseil de sécurité
Weckel Philippe

Syrie: violations massives des droits de l'homme et réactions internationales

Raach Fatma

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Droit international humanitaire Droit de l'Homme

La loi anti adoption russe : intrusion d'une initiative de politique étrangère dans le champ des droits de l'enfant

Auteur : Diop Abdou-khadre

Résumé :
Affaire Magnitski- Affaire Dima Lakovlev- remake de la guerre froide- Convention européenne des droits de l’homme- Convention internationale de protection des droits de l’enfant- Principe de non discrimination- Département d’Etat américain- Douma russe- société civile-orphelinat

 

L’affaire Magnitski est à la base d’une escalade diplomatique et juridique entre Moscow et Washington (pour une présentation détaillée des faits, voir bulletin sentinelle n°331 : Diop Abdou Khadre, l’affaire Magnitski, une escalade juridique sur fond politique). Le point culminant de ce chaos  est sans nul doute l’adoption  de la « loi Dima Yakovlev », le 21 décembre 2012 par la Douma  et approuvée par le Conseil fédéral le 28 décembre 2012, en réponse à la Magnitski-act adopté par la Congrès américain quelques jours auparavant.  Cette loi, jugée comme une réponse appropriée par le Président  Poutine, a été décriée naturellement par le Département d’Etat américain en ces termes :

« We deeply regret Russia’s passage of a law ending inter-country adoptions between the United States and Russia and restricting Russian civil society organizations that work with American partners. American families have adopted over 60,000 Russian children over the past 20 years, and the vast majority of these children are now thriving thanks to their parents’ loving support. The Russian government’s politically motivated decision will reduce adoption possibilities for children who are now under institutional care. We regret that the Russian government has taken this step rather than seek to implement the bilateral adoption agreement that entered into force in November. We are further concerned about statements that adoptions already underway may be stopped and hope that the Russian government would allow those children who have already met and bonded with their future parents to finish the necessary legal procedures so that they can join their families.

The limitations imposed by the Act on Russian civil society’s ability to work with American partners will also make it more difficult for Russian and American non-governmental organizations to cooperate in areas as diverse as human rights advocacy, open government, and electoral transparency. The United States remains committed to supporting the development of civil society and the democratic process around the world, including in Russia”.

 Il ne s’agit toutefois pas de revenir sur les controverses entourant cette crise diplomatique. On se propose dans cette présente note, de faire une analyse juridique de cette loi, en mettant en évidence ce qui la sous-tend, ce qu’elle dit et ce qu’elle ne dit pas.

1.     Les motivations :

 La première motivation est purement politique. Cette loi s’inscrit dans le cadre d’une série d’initiatives, en réponse à la réaction américaine consécutive au décès de Sergueï Magnitski. C’est une réponse directe à la loi Magnitski adoptée par le Congrès américain et promulguée le 14 décembre 2012. La loi Dima Yakovlev sera une réponse immédiate, ce qui est perceptible à travers le délai de la procédure d’adoption et le nom donné à la loi. En effet, elle sera adoptée 7 jours après la promulgation de la Magnitski-Act, et promulguée une semaine après. Donc c’est à l’issue d’une procédure accélérée (au total deux semaines), afin d’apporter une réponse diplomatique « adéquate » à l’initiative américaine.  Toutefois, le projet a commencé à être identifié depuis la proclamation de l’intention américaine d’adopter la loi interdisant l’entrée aux Etats Unis de russes impliqués dans la violation des droits de l’homme. Et pour répondre à l’initiative américaine de baptiser la loi au nom de l’avocat Serguei Magnitski, les russes n’iront pas chercher loin. La loi russe est baptisée « Dima Yakovlev », en référence à l’enfant russe adopté par un couple américain et décédé après avoir été oublié par ses parents dans une voiture et sous une forte chaleur. Les parents ont été par la suite acquittés par le Tribunal de Virginie. Dima Yakovlev contre Sergueï Magnitski, un enfant contre un innocent, une mort accidentelle contre un crime, les russes font feu de tout bois et rendent coup pour coup. Cette loi est en effet la plus hostile, prise par Moscow envers Washington depuis la fin de la guerre froide.

 Des raisons juridiques ont été aussi avancées. Le vice président de la Commission de la Famille russe Olga Borzov, a dans le cadre du « Programme fédéral Russie sans orphelin », fait savoir que cette loi dénonce l’insuffisance du système législatif américain qui « place les intérêts des parents adoptifs sur ceux des enfants adoptés ». Il décrie en outre le processus imparfait de sélection des candidats à l’adoption, qui ne présentent pas toujours « les garanties requises et sont inaptes à donner une éducation de qualité aux enfants ». Cet état de fait est corroboré pour les officiels russes, par un ensemble de statistiques et d’évènements liés à la suivie des enfants russes adoptés aux Etats-Unis. En effet, En 2011, 956 des 3 400 enfants russes adoptés par des étrangers ont été accueillis par des parents américains. Ce qui fait des États-Unis le premier pays d’accueil des orphelins russes. La question des adoptions internationales est d’autant plus sensible que les cas de mauvais traitements infligés par les parents adoptifs étrangers sont très médiatisés en Russie. "La plupart des cas de maltraitance sur des enfants russes adoptés ont lieu aux États-Unis. Il y a un réel contentieux entre les deux pays à ce sujet. Bien qu’il s’agisse de cas isolés, les Russes s’en servent comme un levier politique et diplomatique". En vingt ans, 19 orphelins russes ont péri pour cause de maltraitance aux États-Unis, chaque cas ayant été largement relayé par les médias russes. (Voir source).

  La dernière justification est qu’il s’agit d’une mesure de politique publique s’inscrivant dans un cadre global et visant à résoudre le problème de l’abandon des enfants sans la participation d’adoptants étrangers. Donc, c’est un problème russe qui doit être réglé par les russes. « Ce sont nos enfants avant tout », s’exprimait ainsi le député du parti présidentiel Russie-unie Vladimir Vassiliev (voir le lien).  C’est ainsi qu’un décret présidentiel sur la mise en œuvre de la politique nationale dans le domaine de la protection de l’enfant des orphelins et des enfants privés de soins parentaux a été signé le même jour que la loi Dima Yakovlev et est entré en vigueur le 1er janvier 2013. Selon ce décret, le gouvernement de la Fédération de Russie a jusqu’au 15 fevrier 2013 pour prendre un certain nombre de mesures visant à maitriser d’une manière générale le flux d’adoption étrangère d’enfants russes. A cet effet, l’objectif est la création de mécanismes de soutien juridique, organisationnelle et psycho-pédagogique, encourageant les russes à adopter les orphelins et les enfants privés de soins parentaux. L’Etat s’engage également à simplifier les procédures d’adoption par des parents russes, et de mettre en place une politique financière incitative (allégements fiscaux aux parents adoptants, augmentation du montant de la pension sociale, le versement d’indemnisation,…). C’est donc un véritable protectionnisme ou nationalisme d’adoption qui est mis en place. Dès lors, les stratèges du Kremlin n'ont plus qu'une porte de sortie. Ils sont condamnés à montrer que l'Etat russe peut être, pour ses orphelins, une "mère" incomparablement plus aimante et prévenante que les "marâtres" que l'on trouve parmi les parents adoptifs américains. Ce qui signifie en outre que de telles mesures ne doivent pas seulement s’arrêter au cas américain. L’adoption d’enfants russes par d’autres pays occidentaux, dont la France pourrait alors se voir opposer une telle interdiction.

 

2.      Le contenu :

La loi fédérale du 28 décembre 2012 n° 272-FZ portant « mesures contre les personnes impliquées dans les violations des droits de l’homme, des droits et libertés des citoyens de la Fédération de Russie », comporte 7 articles qui peuvent être rapportés à trois mesures fondamentales : tout d’abord il est prévu l’interdiction d’entrée sur le territoire russe de citoyens américains impliqués dans la violation de droits de l’homme, l’interdiction de citoyens américains en Russie d’être membre ou de diriger une organisation à but non lucratif impliquées dans des activités politiques russes et enfin l’interdiction d’adoption d’enfants russes par les américains.

   Sur le premier point, l’article 1 de la loi dispose:

“Measures against persons involved in abuse of fundamental human rights and freedoms of Russian citizens shall include:

1) a ban to enter Russia for those citizens of the United States of America

a) who have been involved in abuse of fundamental human rights and freedoms;

b) who have committed or been complicit in crimes against Russian citizens abroad;

c) who hold public office and by their actions or lack thereof have exempted from responsibility for persons who committed or aided to crimes against Russian citizens;

d) who were supposed to take decisions which exempted from responsibility persons who committed or were complicit in crimes against Russian citizens;

e) who have been involved in kidnapping and arbitrary imprisonment of Russian citizens;

f) who have passed arbitrary and biased sentences on Russian citizens;

g) who are engaged in arbitrary prosecution of Russian citizens;

h) who have taken arbitrary decisions that violated the rights and justified interests of Russian citizens;

2) seizure of financial and other assets owned by the US citizens who are prohibited from entering Russia and a ban to conduct any deals involving property and investment of these citizens”.

  Ainsi, le premier volet de la loi consiste en une réponse concrète à la liste Magnitski américaine. Les Etats unis reprochaient à la Russie de ne pas respecter les droits de l’homme. Les russes à travers cette disposition soulèvent bien que les américains « n’ont de leçon à donner à personne en la matière ». La loi devrait à cet effet être assortie d’une liste d’américains concernés par cette interdiction. Une première liste avait été élaborée interdisant l’accès en Russie des américains liés de près ou de loin aux détentions « arbitraires » à Guantanamo, à Abu Ghraib et à Bagram.  Et pour appuyer cette perspective, consistant à peindre les Etats-Unis comme n’étant pas un bon exemple en matière de protection des droits de l’homme, le ministère russe des droits de l’homme vient de publier un rapport accablant les Etats unis, destiné à la Douma. Il s'agit du deuxième rapport de ce genre préparé par le ministère. Le premier, publié en 2011, était consacré à la situation des droits de l'Homme aux Etats-Unis et dans les républiques Baltes. Les mauvais traitements infligés aux enfants, les ingérences dans la vie privée, les violences policières, les prisons secrètes et les restrictions de la liberté d'expression constituent les principaux problèmes en matière de respect des droits de l'Homme aux Etats-Unis, indique le rapport. Selon le rapport, des centaines de milliers d'enfants font l'objet de mauvais traitements aux Etats-Unis, ce qui entraîne la mort d'un grand nombre d'entre eux (1.600 personnes en 2010). Le rapport indique que la punition corporelle est officiellement autorisée dans 19 Etats et que dans certains établissements d'enseignement, les élèves sont "soignés" au moyen de décharges électriques.

"Les Etats-Unis demeurent le pays qui compte le plus grand nombre de détenus au monde: 2,2 millions de personnes. Le problème des prisons secrètes de la CIA n'est toujours pas réglé. Elles sont situées en Pologne, en Afghanistan, en Irak, en Thaïlande, au Maroc, à Djibouti, en Roumanie et en Lituanie". "Entre 2004 et 2007, le nombre de messages électroniques interceptés par les services spéciaux américains a augmenté de 3.000%", lit-on dans le rapport.

Les diplomates russes ont également dénoncé les mesures rigoureuses adoptées par la Police à l'encontre des journalistes couvrant les actions de protestation dans les villes américaines. Le ministère russe des Affaires étrangères rappelle enfin que les Etats-Unis sont, avec la Somalie et le Soudan, l'un des trois pays à avoir refusé de signer la Convention de l'ONU relative aux droits de l'enfant sous prétexte que ce document universel sape les "principes traditionnels" de la législation et de l'éducation américaine.

 

  A l’article 3 de la loi, on peut lire que :

“1. In accordance with the current federal law, activities of non-governmental organizations that take part in political activities carried out in the Russian Federation or get grants in cash or other kind of property from citizens (organizations) of the United States of America or implement projects, programs in the Russian Federation or get involved in other activities that pose a threat to the interests of the Russian Federation are suspended by a federal executive body in charge of working out and implementing the state policy and of legal regulation in terms of registering non-governmental organizations. The federal executive body in charge of working out and implementing the state policy and of legal regulation in terms of registering non-governmental organizations forwards the information about the non-governmental organizations the activities of which are suspended, to the federal executive body in charge of working out and implementing the state policy and of legal regulation in terms of the Russian Federation's' international relations.

2. A Russian Federation citizen who has a United States of America citizenship cannot be a member or head a non-governmental organization, its structural division or of the structural division of an international or foreign non-governmental organization (department, branch, or representation) engaged in political activity carried out in the Russian Federation. An infringement of this ban entails a suspension by a federal executive body in charge of working out and implementing the state policy and of regulation in terms of registering non-governmental organizations and the activity of the said non-governmental organization or its structural subdivision.

3. Suspending of the non-governmental organization's activity (or its structural division) in accordance with Parts 1 and 2 of the this Article entails consequences envisaged by paragraph one of Item 61 of Article 32 of the Federal Law dated 12 January 1996, No. 7-ФЗ On Non-Governmental Organizations." As regards the property of non-governmental organizations (or structural divisions) the activities of which are suspended in accordance with Parts 1 and 2 of this Article, the said property is seized following a court ruling in response to a request of the federal executive body in charge of working out and implementing the state policy and of legal regulation in terms of registering non-governmental organizations.

4. If a non-governmental organization the activity of which is suspended in accordance with this federal law, stops receiving grants in cash or other property from citizens (organizations) of the United State of America or stops implementing its projects, programs or doing anything in the Russian Federation which poses a threat to the interests of the Russian Federation, the operation of this organization is resumed following a decision by a federal executive body in charge of working out and implementing the state policy and of legal regulation in terms of registering non-governmental organizations”.

 

Cette disposition, peu médiatisée, soulève tout de même de sérieuses questions de légalité. Elle interdit aux citoyens américains en Russie, de participer ou de diriger des organismes à but non lucratif, ayant un lien avec les activités politiques de la Fédération. Sa conformité avec la Convention européenne des droits de l’homme, notamment le principe de non discrimination et la liberté d’association, peut être sérieusement questionnée.

 

  La disposition la plus médiatisée et qui attire toute l’attention de l’opinion publique internationale est l’article 4 qui dispose :

« 1. It is forbidden to pass children, citizens of the Russian Federation over for adoption by citizens of the United States of America. Operation of organizations and bodies involved in selecting and passing children, citizens of the Russian Federation over for adoption by citizens of the United States of America willing to adopt the indicated children is prohibited on the territory of the Russian Federation.

2. Due to the prohibition on passing children, citizens of the Russian Federation over for adoption by the citizens of the United States of America as imposed in Part 1 of this Article, on the part of the Russian Federation terminate the operation of the Agreement between the United States of America and the Russian Federation Regarding Cooperation in Adoption of Children that had been signed in Washington, DC on July 13, 2011”.

  Cette disposition signe la fin de l’accord de coopération entre les Etats-Unis et le Russie sur l’adoption d’enfants signé à Washington le 13 juillet 2011. La dénonciation de l’accord, acte unilatéral, a été par ailleurs transmise aux officiels américains le 1er janvier 2013 et prendra effet le 1er janvier 2014, conformément aux règles du droit international des traités. Cette disposition interdit, à partir du 1er janvier 2013 (date de son entrée en vigueur), l’adoption d’enfants russes par des américains. Quoiqu’on puisse dire, cette disposition est la manifestation légale de la souveraineté de l’Etat russe. Ainsi, elle ne pose pas dans son principe des problèmes quant à sa légalité, quelle que soit par ailleurs le caractère satisfaisant ou non des motivations avancées. Toutefois, sous un angle purement d’opportunité, les orphelins deviennent les victimes d’une crise diplomatique. La plupart, étant adoptés par des familles américaines, se trouve ainsi privée d’une opportunité leur permettant de recevoir une famille d’accueil et d’explorer de nouveaux horizons pour leur développement et leur évolution. C’est la raison pour laquelle, les défenseurs des droits de l’homme, les orphelinats et même certains officiels russes ainsi que l’opposition, ont critiqué cette loi. M. Poutine assure que la meilleure solution est la prise en charge des orphelins par les Russes, ce qui le met dans une situation de défi à relever. Toutefois, la question que l’on se pose est que ce changement brutal de politique d’adoption va logiquement à l’encontre de la protection de l’intérêt supérieur de l’enfant ? Des considérations politiques doivent-elles prendre le pas sur une question de pure humanité ? La solution la plus logique, si on adhère à la justification avancée (c'est-à-dire les enfants russes adoptés par les Russes), n’est vraisemblablement pas une réorientation brutale de la politique d’adoption, mais plutôt la mise en place d’une politique progressive de maîtrise de l’adoption par des russes. Ce qui nous amène d’ailleurs à se poser la question du sort des 52 procédures d’adoption en cours.

 

3.     Le silence : le sort des procédures d’adoption en cours ?

A la publication de la loi, une question unanime a interpellé la société civile russe et toute la communauté internationale : la loi s’applique t-elle aux procédures d’adoption en cours ? La loi ne donne aucune indication à ce sujet, ce qui laisse une situation de floue et d’incertitude généralisée. Trois situations se présentent :

 Tout d’abord, soit la loi s’applique immédiatement aux procédures en cours, qui ainsi seront suspendues de plein droit. Dans ce cadre, elle pose de sérieux problèmes de conformité quant à la Convention européenne des droits de l’homme et à la Convention internationale de protection des droits de l’enfant dont la Russie est partie. A ce niveau des contestations contentieuses pourraient voir le jour, de la part des familles américaines qui peuvent se prévaloir comme victime potentielle au niveau de la Cour EDH (voir pour la qualité de victime potentielle : Klass et autres c. Allemagne, arrêt du 6 septembre 1978, série A n° 28, § 34, voir pour  des affaires concernant une extradition Soering c. Royaume-Uni, arrêt du 7 juillet 1989, série A no 161, voir pour des mesures restreignant la distribution d’information relative à l’avortement pouvant affecter des femmes en âge de procréer Open Door et Dublin Well Woman c. Irlande, arrêt du 29 octobre 1992, série A n° 246-A, § 44.), si elles justifient d’un lien juridictionnel suffisant avec la Russie. On peut bel et bien espérer l’aboutissement d’un tel recours, au regard du libéralisme croissant dont fait office le juge de Strasbourg dans l’appréciation de la qualité de victime.

  Le second scénario est qu’en interprétant la loi, on distingue dans les procédures en cours celles qui sont suffisamment avancées et celles qui ne le sont pas. C’est l’interprétation qui parait être soutenue par les officiels russes (voir déclaration de Poutine). Ainsi, les demandes d’adoption qui ont été acceptées par le juge ne seront pas concernées par la loi. On considère qu’une décision de justice favorable est un droit acquis et ayant une autorité de la chose jugée. A cet effet, les enfants en question partiront aux Etats-Unis. Par contre, les procédures qui ne sont pas suffisamment avancées, c'est-à-dire qui se limitent à une étape purement administrative avant la décision du juge, seront concernées par la loi et verront dès lors la procédure arrêtée. Cette distinction pose la question de la définition de procédure en cours. Toutefois, on ne sait pas avec exactitude, parmi les 52 procédures, combien ont fait l’objet d’une acceptation judiciaire et combien ne le sont pas.

  Le troisième scenario est de faire preuve de libéralisme et d’épargner toutes les procédures en cours, sans faire de distinction entre celles qui sont suffisamment avancées de celles qui ne le sont pas. Au regard de l’esprit de la loi et du contexte politique actuel, cette hypothèse est la moins probable, même si c’est celle qui poserait le moins de contestations possibles.

 

Observations (Philippe Weckel)

Si l'on admet que cette loi constitue une ingérence dans les doits de l'enfant, ce qui reste à établir, il faut considérer le fait que son adoption poursuit un but totalement étranger à la protection de l'enfant. Il s'agit d'une forme de représaille dont les enfants sont des dommages collatéraux. Cette ingérence n'est ni nécessaire, ni proportionnée.

 

Victoria Nuland
Spokesperson
Daily Press Briefing
Washington, DC
January 15, 2013

RUSSIA

  • U.S. Working with Russians on U.S. Adoption Cases

 

 

L’affaire Magnitski : une escalade diplomatique et juridique sur fond politique. Diop Abdou-khadre

 

sommaire

Droit international humanitaire Droit de l'Homme

Affaire Massacre de Santo Domingo c. Colombie, sentence de la Cour interaméricaine des droits de l’homme du 30 novembre 2012

Auteur : Berkes Antal

Résumé :
Bombardement d’un hameau en 1998 – 17 civils tués, 27 blessés – guerre contreguérilla – l’applicabilité parallèle du droit humanitaire et de la Convention américaine des droits de l’homme – l’interprétation de l’acte de « reconnaissance » de la responsabilité –  violation du droit à la vie (Art. 4.1 de la CADH), droits de l’enfant (Art. 19), droit à l’intégrité de la personne (Art. 5.1), droit à la propriété privée (Art. 21), droit de déplacement et de résidence (Art. 22)

 

Le 8 juillet 2011, la Commission interaméricaine a déposé une requête contre l’État de la Colombie concernant l’affaire du Massacre de Santo Domingo. L’affaire se réfère au présumé bombardement, le 13 décembre 1998, des alentours de Santo Domingo par les Forces Aériennes colombiennes, qui aurait provoqué la mort de 17 civils et blessé 27 autres, incluant 9 enfants. À la suite à ces faits présumés, la population de Santo Domingo a quitté le hameau pour ne revenir qu’en janvier 1999 afin de reconstruire ses demeures. Il est allégué que l’État n’a pas entrepris d’enquête sérieuse et effective.

Alors que la Commission interaméricaine des droits de l’homme a établi la responsabilité de l’Etat de Colombie, celle-ci a changé sa position devant la Cour et n’a reconnu que sa  responsabilité partielle, attribuant à la violation du droit à la vie et à l’intégrité de la personne aux membres des FARC. Dans sa sentence du 30 novembre 2012, la Cour interaméricaine des droits de l’homme déclare la Colombie à l’unanimité responsable pour la violation de plusieurs droits de l’homme à propos du bombardement.

I. Les principaux faits de l’affaire

Le 12 décembre 1998, un avion civil a atterri sur la route conduisant à Santo Domingo, un hameau colombien à quelques 70 km de la frontière vénézuélienne (municipalité de Tame, département Arauca) avec une cargaison d’armes et d’argent, liée au narcotrafic. La zone sert de terrain d'affrontements entre les Forces armées de Colombie et la guérilla, notamment les FARC. En même temps, les Forces armées colombiennes planifiaient une opération militaire avec la participation du bataillon no. 36. Le matin du 13 décembre 1998, plusieurs aéronefs militaires des Forces aériennes ont survolé les alentours de Santo Domingo et à 10 heures, l’équipage d’un hélicoptère a lancé des bombes à sous-munitions sur la rue principale de Santo Domingo, provoquant la mort de 17 civils, dont 6 enfants et blessant 27 personnes, dont 9 enfants.

Suite à ces événements, la population locale a du quitter Santo Domingo et s’enfuir au village de Betoyes et aux villes Tame et Saravena. Peu après le bombardement, les avions des Forces aériennes ont mitraillé les personnes qui se déplaçaient sur la route à pied ou en voiture. Le retour de la population locale n’a commencé qu’en janvier 1999. Suite aux événements, les procédures pénales colombiennes ont conduit à la condamnation de trois membres de l’équipage de l’hélicoptère militaire qui a lancé la bombe explosive sur Santo Domingo. Concernant deux des auteurs, le Tribunal suprême de Bogota a confirmé la décision. La juridiction administrative de la Colombie a établi la responsabilité de l’Etat colombien pour les violations des droits fondamentaux commises lors des événements et l’Etat a payé une compensation (d’une somme de 5,758,759,019,20 dollars !) pour 23 groupes de requérants (111 personnes), y compris les familles des 16 personnes tuées et les 13 personnes blessées et leurs familles (§ 126).

Le 18 avril 2002, la Commission interaméricaine des droits de l’homme (la Commission) a reçu la requête de quatre organisations des droits de l’homme, agissant au nom des victimes ou de leurs familles. Le 6 mars 2003, la Commission a jugé la requête recevable (cf. le rapport de la Commission sur la recevabilité).

Le 24 mars 2011, la Commission a décidé de l’affaire au fond : elle a considéré l’Etat colombien responsable des violations alléguées, et a trouvé que l’Etat n’avait pas mené d’enquête sérieuse et effective pour identifier, poursuivre et sanctionner les auteurs du massacre. Jusqu’à 2011, uniquement les trois membres de l’équipage de l’hélicoptère ont été condamné par un tribunal de première instance, mais aucun autre auteur de l’opération. Comme le gouvernement colombien ne s’est pas conformé aux recommandations de la Commission dans un délai de trois mois, le 8 juillet 2011, la Commission IADH a soumis l’affaire à la Cour IADH, la demandant d’examiner l’affaire et de confirmer les conclusions du rapport de la Commission.

II. Exceptions préliminaires

Devant la Cour interaméricaine, la Colombie a soulevé deux exceptions préliminaires : l’incompétence ratione materiae de la Cour et le non-épuisement des voies de recours internes. En ce qui concerne la compétence ratione materiae, la Cour estime que même si elle ne peut examiner la conformité des actions et omissions de l’Etat qu’avec la Convention, et pas avec d’autres traités ou des normes coutumières, elle peut interpréter les dispositions de la Convention américaine à la lumière d’autres traités internationaux, en particulier sous l’angle du droit international humanitaire (§§ 23-24). La Cour réaffirme, en conformité avec sa jurisprudence précédente, l’applicabilité de Convention américaine en temps de conflit armé (§§ 21-22). Ainsi, elle rejette l’exception préliminaire dans laquelle la Colombie estime qu’en raison du conflit armé interne qui se déroulait dans la zone de Santo Domingo, la Cour ne peut pas examiner l’affaire qui relève exclusivement de l’application du droit humanitaire.

En ce qui concerne l’épuisement des voies de recours internes, La Colombie réclame que 18 des victimes présumées n’ont pas saisi la juridiction administrative colombienne, donc elles n’ont pas épuisé les voies de recours internes (§ 35). La Cour reconnaît que la procédure de la juridiction administrative colombienne peut avoir de l’importance dans la détermination de la portée de la responsabilité de l’Etat ou dans la satisfaction des demandes des victimes, mais elle ne couvre pas tous les aspects de la « réparation intégrale » : elle peut conduire à la compensation des victimes et de leurs familles, mais n’englobe pas d’autres éléments de la réparation intégrale comme les obligations de faire, mesures de réhabilitation, satisfaction ou garanties de non-répétition (§ 37). En l’espèce, la Cour estime que la procédure devant la juridiction administrative colombienne ne doit pas être forcément épuisé pour la fin de la procédure devant la Cour IADH et donc cette exception préliminaire est rejetée (§ 38).

III. La reconnaissance alléguée de la responsabilité de l’Etat colombien

Le gouvernement colombien affirme que la procédure de la juridiction administrative a constitué une reconnaissance de la responsabilité de l’Etat pour la violation du droit à connaître la vérité et de l’accès à la justice. Il s’est fait référence aussi à une sentence de janvier 2011, qui avait condamné un chef des guérilleros pour les faits concernant, entre autres, la tragédie de Santo Domingo. Cet arrêt pénal semble contredire aux autres arrêts judiciaires colombiens qui avaient condamné les trois membres de l’équipage de l’hélicoptère pour les mêmes assassinats et lésions corporelles des civils. En raison de cette contradiction, la Cour suprême colombienne a ouvert un pourvoi en cassation contre les trois arrêts antérieurs (§ 128). Après l’arrêt pénal de janvier 2011, le gouvernement colombien a fait une déclaration dans laquelle il a reconnu sa responsabilité uniquement en ce qui concerne la violation alléguée des garanties judiciaires et la protection judiciaire (violation des articles 8 et 25 de la Convention), mais conteste sa responsabilité pour la violation du droit à connaître la vérité et de l’accès à la justice que la Commission IADH avait établi (§ 129).

La Cour estime qu’en vertu des principes d’estoppel, de bonne foi, de l’égalité des armes et de la sécurité juridique, l’Etat défendeur ne peut pas changer sa position substantiellement par rapport à celle qu’elle a soutenue devant la Commission. En particulier, il ne peut pas invoquer un fait survenu en janvier 2011, puisqu’il en avait connaissance bien avant la publication du rapport de la Commission (mars 2011) et puisque la procédure pénale en cause ne faisait pas partie des faits de l‘affaire du Massacre de Santo Domingo (§ 148). En conséquence, la Cour ni la considère comme une reconnaissance de la responsabilité de l’Etat, ni lui attribue d’effet juridique.

IV. Fond

Au fond, la Cour conclut :

  • Aucune violation des articles 8 et 25 de la Convention : En ce qui concerne la violation alléguée des garanties judiciaires et la protection judiciaire (articles 8 et 25), la Cour reconnaît que les requérants n’ont pas prouvé que l’Etat a cessé de mener une enquête sérieuse, diligente et exhaustive sur le massacre, et que les mécanismes et procédures internes ont contribué à l’éclaircissement de la vérité et à la détermination de la portée de la responsabilité de l’Etat. Ainsi, la Cour trouve que les articles 8 et 25 n’ont pas été violé ; de plus, elle n’estime pas nécessaire de se prononcer sur les faits qui ont constitué les violations des droits de l’homme dans la mesure où ces faits ont été reconnus et réparés au niveau interne (§ 171). Par contre, dans la procédure devant la Cour IADH, l’Etat a déclaré de ne pas reconnaître ce que ses organes judiciaires et administratifs avaient déjà établi pour déterminer la vérité historique et la responsabilité de l’Etat, et pour réparer les victimes. Ainsi, c’est la stratégie procédurale du gouvernement colombien elle-même qui met en doute les faits et en conséquence, la Cour décide d’entreprendre l’examen des faits (§ 172).

 

  • Violation de l’art. 4.1 combinée à l’art. 1.1 et à l’art. 19; violation de l’art. 5.1 combinée à l’art. 1.1 et à l’art. 19: Vu la capacité mortelle et la précision limitée des bombes utilisées, le bombardement du centre de Santo Domingo était contraire au principe de précaution reconnu par le droit international humanitaire, ce qui conduit la Cour à déclarer la responsabilité de l’Etat pour la violation du droit à la vie des civils tués dans le bombardement, ainsi que celle du droit à l’intégrité de la personne des civils blessés.
  • La Cour estime que le mitraillage contre la population civile s'enfuyant de Santo Domingo a constitué un manquement à l’obligation de garantir les droits à la vie et à l’intégrité de la personne des habitants du hameau. De plus, l’Etat a violé son obligation spéciale de garantir le droit des enfants aux mesures de protection qu'exige leur condition de mineur lorsqu’il n’a pas tenu en considération la présence des enfants dans le cadre du confit armé interne. Ainsi, la violation du droit à la vie et celle du droit à l’intégrité de la personne des civils doivent être entendues comme combinées à la violation de l’art. 19 (droit de l’enfant).

 

  • Violation de l’art. 5.1 combinée à l’art. 1.1 : De même, l’Etat est jugé responsable pour la violation du droit à l’intégrité de la personne des membres de famille des victimes blessées le 13 décembre 1998.

 

  • Violation de l’art. 22 combinée à l’art. 1.1 et à l’art. 5.1 : Le déplacement forcé interne de habitants de Santo Domingo a été la conséquence de l’explosion des bombes à sous-munitions et du mitraillage. Pour ces faits, la Cour considère l’Etat colombien responsable de la violation du droit de déplacement et de résidence, combiné au droit à l’intégrité de la personne concernant des civils blessés en route.

 

  • Violation de l’art. 21 combinée à l’art. 1.1 : La Cour estime que les dommages causés par le lancement de bombes sont imputables à la composante aérienne des Forces armées colombienne et par conséquent, l’Etat est responsable pour la violation du droit à la propriété privée (magasins et bâtiments endommagés).

 

  • Aucune violation de l’article 11 : Contrairement à l’allégation des requérants, selon laquelle le refus et la contestation des faits du massacre de Santo Domingo par le gouvernement colombien constitue une violation de la protection de l'honneur et de la dignité des victimes, la Cour estime que les requérants n’ont pas pu démontrer la violation de l’art. 11.

 

V. Réparations

En vertu du principe de la complémentarité, la Cour estime qu’il n’y a pas lieu d’ordonner des réparations pécuniaires en faveur des victimes mortes ou blessées (pour des dommages matériels ou immatériels) qui ont déjà été réparées au niveau interne par l’Etat colombien. Cela n’affecte pas les victimes qui n’ont pas été réparées devant les tribunaux administratifs. La Cour considère que sa sentence est en elle-même une forme de réparation et ordonne, en plus :

  1. Adopter un acte public de reconnaissance de la responsabilité internationale de l’Etat pour les faits de Santo Domingo ;
  2. Publier et diffuser la sentence de la Cour ;
  3. Offrir un traitement intégral pour les victimes ;
  4. Attribuer et mettre en œuvre, dans un an, les indemnisations et compensations pertinentes aux victimes blessées ou aux membres de famille des victimes tuées, pour des dommages matériels ou immatériels, qui n’ont pas encore été réparées au niveau interne (devant la juridiction contentieuse administrative) par l’Etat colombien.

La Cour a adopté sa sentence à l’unanimité.

VI. Observations

Premièrement, il convient de saluer la jurisprudence cohérente de la Cour en ce qui concerne les rapports Convention américaine – droit international humanitaire : le droit international humanitaire est considéré dans un conflit armé comme lex specialis (§ 187) et la Cour peut l’invoquer comme source auxiliaire, pour interpréter les dispositions de la Convention (Caso de las Masacres de Ituango Vs. Colombia , § 179, Caso de la masacre de Mapiripán Vs. Colombia, §§ 114, 153 ; Caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños Vs. El Salvador, § 141). L’examen de la responsabilité de l’Etat pour les violations des droits à la vie et à l’intégrité de la personne sous l’angle des principes de distinction, de proportionnalité et de précaution (§§ 212-229), sur la base du vidéo de l’aéronefs Skymaster comme évidence et essentiellement des conclusions du tribunal interne, contribue sans doute au développement du droit international humanitaire.

Deuxièmement, il est intéressant de noter que durant la période où l’affaire était pendante devant la Cour IADH, en mai 2012, la Cour suprême de Colombie s’est prononcée sur l’arrêt du janvier 2011, condamnant un chef des FARC pour l’assassinat et la lésion corporelle des civils lors du massacre de Santo Domingo. La Cour suprême a annulé la condamnation du chef des FARC et a reconnu son innocence dans l’assassinat des civils, bien que pour des raisons procédurales (cf. l’arrêt et le commentaire du quotidien El Tiempo). Dans cette affaire interne, la Partie civile, l’une des civiles blessées dans le massacre, a dénoncé la stratégie procédurale du gouvernement colombien. Elle affirme que le gouvernement a invoqué « systématiquement » l’arrêt pénal et la condamnation du chef des FARC devant de différentes juridictions (Cour IADH, contentieux administratif) pour qu’il puisse contester la responsabilité des Forces armées pour le massacre des civils. Toutefois, cet arrêt n'est pas définitif - comme la Partie civile a souligné dans la procédure interne – puisque les condamnations des trois membres de l’équipage font l'objet d'un recours en cassation. La stratégie procédurale du gouvernement colombien concernant la reconnaissance (partielle) de sa responsabilité soulève plusieurs questions : pourquoi le gouvernement colombien a-t-il omis d’informer la Commission sur l’arrêt de janvier 2011 ? Est-ce qu’un juge interne oserait contredire les faits établis par la Commission et la Cour interaméricaine ? Est-ce que les conclusions de la Cour IADH seront invoquées par la Cour suprême de Colombie dans l’affaire de l’équipage de l’hélicoptère ? Somme toute, l’affaire présente plusieurs aspects intéressant non seulement le droit international des droits de l’homme, le droit international humanitaire, mais aussi le droit public colombien. 

 

 

Fatma RAACH, L’UNICEF publie son rapport sur la situation humanitaire en Colombie, Bulletin Hebdomadaire Sentinelle N°244 64 du 1er mai 2006

Karine RINALDI, CIADH: interprétation dans l’affaire « massacre de Pueblo Bello c. Colombie », Bulletin Hebdomadaire Sentinelle N°90 du 17 décembre 2006

Karine RINALDI, « Justice transitionnelle » : la CIDH constate l’échec des premières phases de démobilisation en Colombie, Bulletin Hebdomadaire Sentinelle N°126 du 18 novembre 2007

Karine RINALDI, Commission IADH : première affaire interétatique du système interaméricain de protection des droits de l’homme, Bulletin Hebdomadaire Sentinelle N°244 du 21 novembre 2010

Antal Berkes, Vélez Restrepo y familiares vs. Colombie (arrêt du 3 septembre 2012 de la Cour interaméricaine des droits de l’homme) – Violations des droits d’un journaliste colombien, Bulletin N°320 du 20 octobre 2012

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