Sentinelle

La page hebdomadaire d'informations internationales

Bulletin numéro 323 du 11/11/2012

 

Sentinelle (Strasbourg) ISSN 2116-3634

Direction de la publication :

Philippe WECKEL, Professeur à l'Université de Nice,

Brusil Miranda METOU, Chargée de cours à l'Université de Yaoundé,

Catherine Amélie CHASSIN, Maître de Conférences à l'Université de Caen,

11/11/2012

L'information
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Sommaire

Sixième commission : Les débats sur le Rapport annuel de la Commission du droit international (CDI) révèlent les difficultés actuelles de la codification du droit international
Metou Brusil Miranda

Présentation du Rapport annuel de la CDI- Dynamisme apprécié de cet organe - Plusieurs sujets inscrits à son ordre du jour - Discussions sur la pertinence de certains de ces sujets - Incertitudes sur la portée des projets d’articles sur les sujets étudiés -Controverses sur la nécessité de codifier certains sujets en cours et en finition - Mise en exergue des aspects politiques et juridiques de la codification du droit international -  Recherche d’un certain équilibre entre les deux dimensions technique et politique de l’œuvre de codification - Proposition de faire des projets d’articles, des principes, guides ou directives- Réticence vis-à-vis de la convention comme résultat de la codification de certains sujets - Réorientation implicite du rôle de la CDI

Avis de la Commission nationale consultative des droits de l'homme sur la Cour pénale internationale
Gabard Valérie

Cour pénale internationale - France - Principe de complémentarité - Compétence extra-territoriale des juridictions nationales - Coopération internationale - imprescriptibilité

Contentieux de l’extension du plateau continental : les exemples sud-coréens et russes
DRISCH Jérémy

Plateau continental étendu – contentieux de délimitation maritime – contentieux de souveraineté – bassin d’Okinawa – demande d’extension du plateau continental – commission des limites du plateau continental – article 76 de la convention de Montego Bay – dorsale de Lomonosov – application du droit de la mer en océan Arctique – conflits de délimitation et de souveraineté en mer de Chine orientale – incompétence de la CLPC pour connaître des contentieux de délimitation – réponse pragmatique de la jurisprudence

31ème sommet de la Convention sur la conservation de la faune et la flore marine de l'Antarctique : échec des propositions de création d'aires marines protégées  
Dumouchel Anne Claire

Convention sur la conservation de la faune et la flore marine de l'Antarctique - 31ème sommet de la convention - création d'aires marines protégées - krill antarctique

TIDM, première demande reconventionnelle devant le Tribunal : Les Etats de pavillon sur la sellette
Weckel Philippe

Affaire du Navire Virginia (Panama et GuinéeBissau), Ordonnance du 2 novembre 2012 (demande reconventionnelle) - Affaire similaire à celle du Navire Saîga 2 - Le commerce de fioul ne relevant pas de l'activité de pêche - Compétence de l'Etat côtier limitée à l'exploitation des ressources halieutiques - Trouble du Tribunal sur l'appréciation du lien de connexité directe de la demande reconventionnelle avec la demande principale - Précédent de la CIJ, Affaire des activités armées (RDC c. Ouganda)  - Obligations invoquées par l'Etat défendeur devant relever de la même catégorie d'obligations internationales - identité de cause - Le "jus ad bellum" et le "jus in bello" constituant ainsi deux régimes juridiques séparés applicables à une situation de conflit armé - Confirmation de la connexité directe dans l'affaire du Virginia - La ZEE étant un régime particulier définissant les obligations et les droits de l'Etat côtier et de l'Etat de pavillon en rapport avec cet espace.

CEDH, appréciation du pouvoir de la Cour pénale internationale de détenir un témoin (Affaire Djokaba Lambi Longa c. Pays-Bas)
Weckel Philippe

Criminel de guerre présumé détenu depuis 7 ans en RDC - Transfert à la Cour pénale internationale pour y témoigner dans un procès - Demande d'asile aux Pays-Bas et demande de suspension du renvoi dans son pays - L'Etat du siège n'ayant pas en principe juridiction sur les personnes détenues par la CPI - Pouvoir inhérent de tout tribunal pénal de détenir un témoin - Détention fondée sur l'accord entre la CPI et la RDC - Dispositif de protection des témoins garantissant le respect de leurs droits fondamentaux - Instruction d'une demande d'asile étant sans incidence en ce qui concerne le lieu juridictionnel entre le requérant et l'Etat


Organisations des Nations Unies

Sixième commission : Les débats sur le Rapport annuel de la Commission du droit international (CDI) révèlent les difficultés actuelles de la codification du droit international

Auteur : Metou Brusil Miranda

Résumé :
Présentation du Rapport annuel de la CDI- Dynamisme apprécié de cet organe - Plusieurs sujets inscrits à son ordre du jour - Discussions sur la pertinence de certains de ces sujets - Incertitudes sur la portée des projets d’articles sur les sujets étudiés -Controverses sur la nécessité de codifier certains sujets en cours et en finition - Mise en exergue des aspects politiques et juridiques de la codification du droit international -  Recherche d’un certain équilibre entre les deux dimensions technique et politique de l’œuvre de codification - Proposition de faire des projets d’articles, des principes, guides ou directives- Réticence vis-à-vis de la convention comme résultat de la codification de certains sujets - Réorientation implicite du rôle de la CDI

 

La sixième commission de l’Assemblée générale des Nations Unies examine depuis le 1er novembre dernier, le Rapport annuel de la CDI. Ce Rapport, qui fait état des travaux menés au sein de la CDI, fait montre du dynamisme exceptionnel de cet organe. Toutefois, les débats au sein de la sixième commission révèlent paradoxalement les contrastes avec  la noble ambition de codification du droit international, mission principale de  la Commission du droit international, Dans le Rapport présenté cette année par l’actuel président de la Commission, le Professeur Lucius Caflish, se trouve le projet d’articles sur l’expulsion des étrangers, thème au programme de la Commission depuis 2005, relativement auquel  elle a adopté en première lecture un ensemble de 32 projets d’articles accompagné de commentaires y afférents.  En dépit du niveau très avancés du travail entrepris par la Commission sur cette question, les délégations sont restées divisées quant à la forme que prendront les résultats des travaux de la Commission et même sur l’opportunité de ce travail.  Si plusieurs délégations, comme celle des Pays-Bas, ont jugé le thème inapproprié pour une codification et se sont prononcées en faveur d’un cadre général de principes, d’autres, à l’instar du Chili, ont au contraire considéré que les progrès réalisés représentent une contribution clef et fondamentale à la codification des normes en la matière.  Pour sa part, le Rapporteur spécial sur l’expulsion des étrangers, a rappelé que, dans un monde globalisé, « ce sont des personnes humaines et non des choses qui se trouvent au cœur du sujet de l’expulsion des étrangers ».  Très peu de sujets inscrits à l’ordre du jour de la Commission du droit international ont eu une base aussi solide en droit international, a-t-il réitéré, tout en rappelant que le dernier mot reviendra aux délégations. Certes, l'article 13 de la Charte des Nations Unies donne mandat à L'AssembléeGénérale en vue "d'encourager le développement progressif du droit "et la CDI, créée en 1947, a pour mission de favoriser ce développement progressif et cette codification du droit international. Mais, comme l’a estimé fort opportunément la représentante de la Chine, Mme Guo Xiaomei,  au moment où la CDI s’apprête à inscrire de nouvelles questions à son programme de travail, il est important qu’elle tienne compte du caractère opportun de la codification, mais aussi de savoir si le produit final est urgent ou non.

Il est aisé de constater que les projets de la CDI ont eu beaucoup plus de succès pendant la période des grandes divisions de la société internationale (notamment avant 1990, période marquée par la guerre froide et les mouvements de revendications des Etats nouvellement indépendants), que pendant la période de disparition et d'atténuation de ces divisions. Du milieu des années 1950 au milieu des années 1980, tous les projets d’articles proposés par la CDI sont devenus des conventions à l'exception du projet sur la Clause de la nation favorisée. Du milieu des années 80 à nos jours, deux projets seulement ont été adoptés sous forme de convention, dont celui relatif à l'utilisation des cours d'eaux à des fins autres que la navigation et celui relatif  au statut de la Cour pénale internationale. Par ailleurs, la plupart des sujets à l’ordre du jour de la CDI n’ont plus vocation à devenir des conventions, soit que la CDI le signifie dès le début, soit que la sixième commission en décide ainsi après examen. Est-ce une marque d’échec ou un progrès, voire, une simple réorientation du rôle de cet organe ? Si elle n’est pas remise en cause, le travail de codification mené par cet organe subit de plus en plus les effets de la diversification et de la démultiplication des sources du droit, de nature à permettre peut être d’atteindre des objectifs variés. L’entreprise de codification subit ainsi l’influence du temps et, si sa fin est loin d’être annoncée, sa réorientation, voire la réorganisation des méthodes de travail des organes de codification doit être envisagée. Face au dynamisme de la CDI, la sixième commission oppose une pondération qui contraste visiblement avec l’engouement observé au sein du principal organe de codification des Nations unies.

I. Le dynamisme impressionnant de la Commission du Droit International

Depuis 1991, s’inscrivant dans la décennie des Nations Unies pour le droit international et en raison d'une brusque évolution du contexte international, les travaux de la Commission se sont accélérés, voyant cet organe subsidiaire littéralement bouleverser ses habitudes de travail pour répondre à une attente impérieuse. Chaque année depuis lors, au moins cinq sujets sont inscrits à l’ordre du jour de la Commission. Présentant le rapport annuel de la Commission, M. Lucius Caflisch, a indiqué que la Commission avait pu réaliser des progrès appréciables dans l’examen des divers sujets et avait pu élaborer un programme de travail pour les années restantes du quinquennat. Cet organe a, en particulier, adopté en première lecture un ensemble de 32 projets d’articles sur le sujet de « l’expulsion des étrangers ».  Elle a aussi avancé dans son examen du sujet sur « la protection des personnes en cas de catastrophe » et a eu un riche débat sur « l’immunité de juridiction pénale étrangère des représentants de l’État », l’obligation d’extrader ou de poursuivre, la formation et l’identification du droit international coutumier, les traités dans le temps et la clause de la Nation la plus favorisée. En même temps, la sixième commission ne s’est pas décidée à soumettre à l’assemblée générale les travaux adoptés en 2011, notamment le Guide de la pratique des Etats en matière des réserves et le projet d’articles sur la responsabilité des organisations internationales pour fait internationalement illicite.

            A. Augmentation du volume du travail

Divers sujets sont inscrits à l’ordre du jour de la Commission et sont analysés par des rapporteurs spéciaux ou soumis à des groupes d’études. En présentant le plan d’action de la Commission pour les cinq prochaines années, le président de la CDI a laissé transparaitre l’intention d’inscrire d’autres sujets à l’ordre du jour de la commission. Le volume du travail de la CDI ne cesse d’augmenter et de nouveaux sujets d’étude ne cessent d’être envisagés. L'article 18 du statut de la Commission du droit international prévoit que: "La Commission recherche, dans l'ensemble du droit international, les sujets appropriés de codification, en tenant compte des projets existants,qu'ils soient d'origine gouvernementale ou non." Le même article dispose que: "Lorsqu'elle juge la codification d'un sujet nécessaire ou désirable, elle soumet ses recommandations à l'Assemblée générale."Le choix des matières à codifier dépendra, dans une large mesure,du sens que la Commission attachera au terme "codification", compte tenu de son statut, des discussions qui l'ont précédé et de l'expérience acquise lors des essais antérieurs de codification. L'article 15 du statut de la Commission prévoit que l'expression "codification du droit international" est employée pour la commodité, pour couvrir les cas où il s'agit de formuler avec plus de précision et de systématiser les règles du droit international dans des domaines dans lesquels il existe déjà une pratique étatique considérable, des précédents et des opinions doctrinales". Cette expression est ainsi définie pour la distinguer de l'expression "développement progressif du droit international" qui, selon les termes du même article, "est employée pour la commodité, pour couvrir les cas où il s'agit de rédiger des conventions sur des sujets qui ne sont pas encore réglés par le droit international ou relativement auxquels le droit n'est pas encore suffisamment développé dans la pratique des Etats". Ces définitions du "développement progressif" et de "la codification"ont été adoptées pour des raisons pratiques. En particulier, on peut affirmer que l'Assemblée n'entendait pas que la Commission se bornât, en matièrede codification, à un simple enregistrement systématique du droit existant, c'est-à-dire du droit pour lequel il existe un ensemble de règles acceptées.Les débats de la Commission chargée d'étudier le développement progressif du droit international et sa codification (Commission des méthodes), qui se sont poursuivis du 12 mai au 17 juin 1947, ont montré que cet aspect de la question recueillait l'assentiment général. Au cours de l'exposé qu'il a fait le 20 mai 1947, le professeur Brierly, rapporteur de cette Commission, a pleinement approuvé l'opinion suivant laquelle la codification ne peut se borner à l'énoncé du droit existant. Il s'est exprimé en ces termes: "Dès l'instant où l'on aborde cette dernière tâche, l'on découvre que laloi existante est souvent imprécise, et que, pour telle ou telle raison, elleprésente des lacunes. Si on laissait de côté ces imprécisions et ces lacunespour n'introduire dans notre code que les règles de droit existantes qui sontabsolument claires et précises, le travail n'aurait guère de valeur. C'est pourquoi le codificateur, s'il est à la hauteur de sa tâche, fait des suggestions personnelles ; quand la loi est imprécise, il donne son avis sur la meilleure façon de l'interpréter, quand elle présente une lacune, il suggère la meilleure façon de la combler. S'il indique nettement ce qu'il fait, compare les opinions de ceux qui font autorité, examine impartialement le pour et lecontre, il exécute son travail comme il convient. Il est toutefois exact que, s'il conçoit ainsi sa tâche, il fait acte de législateur — il travaille sur la lex ferenda, non sur la lex lata— et il développe le droit au lieu d'exposer purement et simplement la loi déjà existante." (A/AC.10/30, pp. 2et 3). A cet égard, Mme Edwige Belliard de la France a déclaré qu’elle éprouvait une certaine inquiétude en voyant la tâche de la Commission du droit international s’accroître considérablement, notamment par l’étude de thèmes qui ne sont pas nécessairement appropriés dans cette enceinte.  C’est notamment le cas de la « Protection de l’atmosphère en droit international », de la « Protection de l’environnement en cas de conflit armé » et du « Traitement juste et équitable en droit international de l’investissement. »  Elle s’est interrogée notamment  sur l’opportunité d’examiner ces sujets, alors même que certains autres sujets ayant déjà fait l’objet de plusieurs rapports, tel l’Expulsion des étrangers, rencontrent toujours la réticence de certaines délégations. La réticence des États n’arrêtera pas la Commission qui, dès sa création, n’avait pas affichée l’intention de limiter les sujets à codifier à ceux qui ne seraient pas politiquement sensibles. Le professeur Brierly affirmait à cet égard que la Commission devait "rechercher les matières de droit international qui présentent un intérêt pratique et non un intérêt théorique et, si possible, choisir des questions qui, dans l'étatactuel du droit international, présentent à l'heure actuelle des difficultés pour les gouvernements et qui seraient susceptibles d'être réglées par un accord international.

            B. Amélioration des méthodes de travail

L’augmentation du volume de travail de la CDI s’est accompagnée de la révision de ses méthodes de travail et de l’organisation du travail en son sein. Elle est parvenue à faire combiner les méthodes individuelles et collectives d’étude des sujets inscrits à son ordre du jour et a décidé, pour des raisons internes, d’adopter certains rapports des rapporteurs spéciaux à une seule lecture au lieu des deux habituelles.

            1. La combinaison des méthodes individuelles et collectives

A la Commission du droit international, il a été dès l’origine entendu que le rapporteur spécial désigné aborde le sujet pour lequelil a été choisi de la manière qui lui paraît la plus appropriée et que le rapport lui appartient. Cette métohode donne du poids à une seule personne et on comprend le souci du président de la commission qui, dans la présentation du rapport annuel, demande toujours que l'on rende hommage au Rapporteur spécial. Pour en éviter les excès, des procédures de guidage collectif dans l’examen et le traitement du sujet confié au rapporteur spécial ont été progressivement introduites. Ce système, qui demeure néanmoins très individualiste, a mis en lumière certaines faiblesses tenant aux conditions dans lesquelles des rapporteurs ont été conduits à travailler.Coupés de la Commission, qui ne se réunit qu’une fois par an, ne disposant pas, sinon d’instructions, au moins d’orientations de sa part, le rapporteur spécial est isolé et agit seul. Ceux des pays en développement ont du mal à s'entourer d'une équipe de recheerche pour vite évoluer efficacement dans leur travail. De ce fait, de très grandes inégalités existent entre les rapporteurs,selon qu’ils vont ou non pouvoir bénéficier de bibliothèques bien fournies et centres de recherche dotés en personnel susceptible del eur apporter une assistance.  De nombreux sujets sont actuellement conduits par des rapporteurs spéciaux à titre individuel : L’expulsion des étrangers (Maurice Kamto) ; L’immunité de juridiction pénale étrangère des représentants de l’État (Mme Concepción Escobar Hernández),  L’application provisoire des traités (M. Juan Manuel Gómez-Robledo), La formation et l’identification du droit international coutumier (M. Michael Wood Rapporteur spécial).

Dans un souci d’efficacité dans le traitement des sujets, la Commission du droit international accorde de plus en plus un intérêt aux méthodes de travail collectives. A sa session de1996, elle a recommandé la généralisation de la procédure du groupe consultatif auprès du rapporteur spécial, qui présente le grandintérêt de combiner le travail individuel et la réflexion collective. Ainsi, plusieurs sujets en cours ont été confiés à des groupes d’études. Il en est ainsi notamment de L’obligation d’extrader ou de poursuivre (aut dedere aut judicare), sujet pour lequel la Commission a établi un groupe de travail chargé de procéder à une évaluation générale du sujet dans son ensemble, en se concentrant sur les questions concernant sa viabilité et les mesures à prendre pour aller de l’avant, dans le contexte général fourni par le débat que la Sixième Commission de l’Assemblée générale avait consacré à ce sujet. En ce qui concerne  les traités dans le temps, la Commission a reconstitué le Groupe d’étude sur les traités dans le temps, qui a poursuivi son travail sur les aspects de la matière touchant aux accords et à la pratique ultérieurs en décidant de modifier, à compter de sa soixante-cinquième session (2013), le cadre de ses travaux sur ce sujet comme le Groupe d’étude le lui avait suggéré; et de nommer M. Georg Nolte Rapporteur spécial pour le sujet «Les accords et la pratique ultérieurs dans le contexte de l’interprétation des traités». Quant à l’étude de La clause de la nation la plus favorisée, la Commission a reconstitué le Groupe d’étude sur la clause de la nation la plus favorisée, qui a poursuivi sa discussion sur les facteurs semblant influencer l’interprétation des clauses NPF par les tribunaux d’arbitrage en matière d’investissements, sur la base, entre autres, des documents de travail consacrés à l’interprétation et à l’application des clauses NPF dans les accords d’investissement et à l’effet de la nature mixte de l’arbitrage en matière d’investissements sur l’application de la clause NPF aux dispositions procédurales. M. Kengo Otsuka du Japon a saisi l’occasion des débats relatifs au Rapport annuel de la CDI pour souligner que la tendance de la Commission de mettre en place des groupes de travail n’a que des effets limités sur le développement du droit international. Pour lui, les membres de la Sixième Commission, ce qui inclue ma délégation, devraient sérieusement déterminer quelles parties du droit international ont un besoin urgent de mesures concrètes.

A la Commission du droit international, le projet d’articles préparé par le rapporteur spécial devrait systématiquement être accompagnéde commentaires destinés à en expliquer l’objet et à en préciserla portée et l’effet. Le commentaire permet ainsi de mieux comprendre dans quelle mesure le texte de la Commission consacreou, le cas échéant, développe ou élargit le droit, ce qui animent les débats au sein même de la commission et entre ses membres et les représentants des Etats.

            2. Les débats internes

Le débat au sein de l’organe de codification s’ouvre à partir et sur la base du rapport du rapporteur spécial ou du groupe, de travail ou d'étude. ce rapport est le fondement du travail et donne sa marque à la codification. Cette méthode présente l'avantage de permettre aux membres de la Commission d'échanger leurs points de vue sur un travail, mais a l'inconvénient de révéler des discordes, voire des opposition entre les membres de cet organe. L’organisation et le déroulement des débats, aussi bien sur la forme que sur le fond, dépend directement de la composition de l’organe et du nombre de ses membres. Roberto Ago exprimait sa perplexité sur les conséquences de l’élargissement à 34 du nombre de membres de la Commission qui n’était que de quinze à l’origine. Il redoutait la transformation des discussions en une série de monologues venant prendre la place des échanges qui, jusqu’alors, avaient permis « cet ajustement réciproque et progressif des positions en vue de la formation d’un accord réel sur les formules acceptables par tous »  et se demandait si on n’avait pas ainsi exagérément sacrifié aux exigences de la représentativité. Les diverses améliorations proposées depuis 1996 en vue d’améliorer la conduite des débats restent assez peu convaincantes. Ces débats se poursuivent au sein du comité de rédaction. Ainsi, petit à petit le comité de rédaction de la Commission du droit international (comme souvent celui de la conférence diplomatique) est, sous couvert du traitement des questions rédactionnelles, un lieu privilégié de discussion et de négociation des questions de fond posant des difficultés particulières ou dans lesquelles le débat s’enlise. Un groupe plus restreint réduirait certes les difficultés engendrées par les discussions au sein d'un groupe élargi.

            3. Les questionnaires adressés aux Etats

Au cours de son travail sur un sujet, la CDI est éclairé par les réponses que lui fournissent les Etats à partir d’un questionnaire. Cette interaction entre les Etats et les techniciens qui élaborent un projet d'articles leur permet d'anticiper sur les difficultés pouvant surgir au moment des discussions d'ensemble devant la sixième commission. Parfois, les observations faites par les Etats sur certains points du Rapport sont prises en compte et parfois, certains rapporteurs décident de ne pas en tenir compte, et ce pour diverses raisons. Le représentant du Chili a estimé à cet égard que les questionnaires élaborés par les Rapporteurs spéciaux devraient se concentrer sur les principaux aspects des sujets examinés et être rédigés de façon à permettre à un grand nombre d’États de pouvoir y répondre, a-t-il suggéré.  En effet, il importe d’avoir conscience des difficultés auxquelles sont confrontées certains États Membres pour fournir ce type d’informations techniques et de ne pas aboutir à une situation où seules les vues des États qui peuvent répondre à ces questionnaires sont prises en compte, a mis en garde le représentant.  « Nous devons en outre redoubler d’efforts pour encourager plus d’États à participer aux débats relatifs au travail de la Commission », a-t-il ajouté. Il a ainsi été proposé d’organiser une partie des sessions de la CDI à New York afin de faciliter l’interaction entre la CDI et la Sixième Commission, en vue de l’amélioration des conditions dont a besoin la Commission pour remplir son mandat.  Il faudrait, a-t-il également proposé, organiser au moins une session tous les cinq ans à New York. Toute l’action de codification consiste donc bien à prendre ce qui existe et à l’organiser, pour aboutir à une règle jugée meilleure par son contenu comme par la stabilité et la certitude qu’elle engendre (Y. Daudet, « Actualités de la codification du droit international », RCADI, p. 38). Il s’agit d’une opération négociée, à la limite politisée entre les Etats qui peuvent accepter ce qui leur est proposé avec des réserves (limites) ou non. L’opération de codification suppose une transcription par écrit de ce qui existe, de façon non formelle. Ce faisant, on tient compte du développement ultérieur des rapports entre  les sujets de droit pour y ajouter des éléments de développement progressif. La codification abroge des usages ou des règles qui existaient et en rajoutent d’autres. Du coup, elle devient une opération complexe, difficilement digeste pour les conservateurs et pour les modernistes.  Seulement, le succès des travaux de la CDI ne tient pas seulement à leur grande qualité scientifique, mais à leur faisabilité politique. La décision relève de la sphère du politique.

            II. La pondération de la Sixième commission

Les travaux de la CDI sont âprement débattus au sein de la sixième commission de l’Assemblée générale. Ces discussions mettent en exergue les aspects politiques de l’œuvre de codification, mais aussi la réorientation implicite du rôle de la CDI.

A. Le rôle des étapes en matière de codification

Le processus de codification intègre la notion d’étape avec laquelle il est difficilement dissociable. Autant le travail de codification s’étale sur plusieurs années au sein de la CDI, autant il faut plusieurs années pour donner avec plus ou moins de certitude une suite véritablement juridique aux résultats de ce travail. Le fait que la tâche de la Commission n'est pas en premier lieu de rédiger des instruments destinés à être adopté si mmédiatement en tant que conventions, fait ressortir le caractère général de ses fonctions aussi bien en ce qui concerne la méthode à suivre que le domaine à étudier.

Les travaux de la CDI suivent ainsi plusieurs étapes au cours desquels ils sont discutés, renégociés, corrigés, rectifiés, revus par des experts. Il ne s’agit là que de la recherche de la perfection et même de la prise en compte de toutes les approches possibles du sujet, en vue d’une plus grande efficacité de l’œuvre accomplie. C’est un processus continu de réflexion, naturellement relayé au-delà des cadres dans lesquels elle est conduite, et qui induit un phénomène d’expansion de la règle de droit.  Comme le soulignait fort heureusement Georges scelle en 1932, la codification  « n’a de chances de réussir que si elle a été préparée par des techniciens du droit international public et privé en dehors de l’influence des gouvernants. Cette préparation doit porter d’abord sur l’étude de l’état du droit … ; puis sur le choix des matières … ; enfin sur les interprétations divergentes … des gouvernements, des juridictions et des auteurs. Une fois ce travail préliminaire accompli, il y aura lieu de procéder à une enquête auprès des gouvernements pour savoir si l’atmosphère des relations politiques est favorable à un essai de législation conventionnelle. Dans l’affirmative, on pourra passer à la rédaction d’avant-projets de convention. Ceux-ci seront enfin soumis à une conférence diplomatique dans laquelle les représentants des gouvernements devront être assistés de techniciens et de juristes. On le voit, le secret de la réussite résulte dans un dosage extrêmement délicat des facteurs scientifiques et des facteurs politiques. » (G. Scelle, Précis de droit des gens, Sirey 1932- 1934, onzième partie, p. 535). Allant dans ce sens, le représentant de l’Espagne a déclaré que sa délégation considérait de manière très positive l’ensemble des 32 projets d’articles sur l’expulsion des étrangers approuvé par la Commission en première lecture.  Il s’agit indubitablement d’une contribution au droit international dans un domaine particulièrement pertinent mais délicat pour la communauté internationale et pour les droits de l’homme.  La délégation, qui reconnaît les améliorations qui y ont été apportées, est convaincue que le programme de travail pourra être effectué dans les cinq années prévues afin de pouvoir adopter le projet de document en deuxième lecture.  Il s’agirait d’un progrès non négligeable pour que toute personne sujette à expulsion soit protégée par un ensemble minimal de droits et de garanties.

1. Equilibrage des dimensions politique et technique

Le destin du travail effectué au sein de la CDI dépend d’un organe éminemment politique, en l’occurrence l’Assemblée générale des Nations Unies. Ce filtrage politique commence au niveau de la sixième commission, dont la collaboration avec la CDI est vivement promue. L’Assemblée générale a rappelé l’indispensable dialogue qui doit être noué entre la CDI et la sixième commission dans sa résolution 51/160 du 16 décembre 1996 (A/RES/51/160), où elle se déclare « désireuse de renforcer encore les relations entre la Sixième Commission, en sa qualité d’organe constitué de représentants des gouvernements, et la Commission du droit international, en sa qualité d’organe constitué d’experts juridiques indépendants, en vue d’améliorer le dialogue entre l’une et l’autre ». En ce sens, le Président de la CDI, a déclaré que la Commission comptait sur la Sixième Commission pour bénéficier des vues des délégations sur les différents sujets en cours d’examen.  Il a en particulier invité les États Membres à faire part à la CDI de leurs commentaires sur les projets d’articles liés à l’expulsion des étrangers. Il est donc essentiel que les bases de la décision, préparées par le technicien, soient acceptables pour le politique.

Toute la difficulté de l’exercice consiste à parvenir à la convergence des appréciations des uns et des autres, sans qu’aucun des deux ne sorte du rôle qui est le sien. La subtilité de la formule juridique relève du technicien, l’habileté du compromis politique est l’affaire du diplomate. La prise en compte de la dimension politique dans la codification du droit international est une condition de l’acceptation du texte codifié par les États. Cette « phase politique » est donc inséparable de la « phase technique», dont elle est le complément. A cet égard, la sixième commission de l’AG constitue le « baromètre » a travers lequel se mesure la faisabilité politique d’un travail technique (F. Cede, « New Approaches to Law-Making in the UN-System », Austrian Review of International and European Law, 1996, p. 64.). S’exprimant sur le projet d’articles sur « l’expulsion des étrangers », le représentant du Danemark, s’exprimant au nom du Groupe des pays nordiques, a déclaré qu’il n’était toujours pas convaincu de l’intérêt du travail de la CDI sur le sujet de l’expulsion des étrangers.  Tout en reconnaissant une certaine utilité aux projets d’articles, le représentant du Danemark et celui de l’Allemagne ont estimé qu’il n’est ni faisable, ni souhaitable de traduire les projets d’articles en un ensemble de normes juridiques contraignantes et qu’« il serait préférable d’élaborer des directives et des principes ».  Si les pays nordiques ne sont pas opposés au rôle joué par la CDI en matière de développement du droit international, il devrait être clair de savoir à quel moment elle agit dans un sens ou dans l’autre, a souligné le délégué avant de faire part d’autres préoccupations liées au projet d’article 6 relatif à l’expulsion ou au retour d’un réfugié, au projet d’article 20 relatif à l’obligation de respecter le droit à la vie familiale et au projet d’article 23 sur l’obligation de ne pas expulser un étranger vers un État où sa vie ou sa liberté serait menacée.  C’est pourquoi les pays nordiques estiment qu’il n’est ni faisable ni souhaitable de traduire les projets d’articles en un ensemble de normes juridiques contraignantes, a-t-il déclaré.  Il serait préférable, a-t-il dit, d’élaborer des directives et des principes. Allant dans le même sens, le délégué d’Israël a estimé que la question de l’expulsion des étrangers étant largement régie par les législations nationales ou les cadres juridiques régionaux, et qu’Israël avait des doutes sur la nécessité de codifier les projets d’articles en question. De plus, certains projets d’articles contiennent des éléments polémiques tels que le lien avec d’autres questions du droit international comme l’extradition, la protection diplomatique et la responsabilité de l’État.  Ces préoccupations sont non seulement liées à des difficultés d’interprétation et d’application des projets d’articles, mais elles ont également des conséquences directes sur la forme que revêtiront les travaux de la Commission. 

Il ne faut pas perdre de vue le fait que les membres de la Sixième Commission sont également des juristes mais munis d’instructions, donc à même de cumuler l’appréciation scientifique du projet et de le confronter aux orientations politiques voulues par les Etats, d’où la nécessité d’une collaboration étroite entre les deux organes. Par exemple, M. Todd Buchwald, représentant des États-Unis a estimé qu’en ce qui concerne le thème de l’expulsion des étrangers, les questions abordées dans les projets d’articles élaborés par la Commission du droit international sont très techniques et nécessitent un examen par les autorités compétentes de son pays. 

            2. L’inclinaison pour des instruments non contraignants

La question de la forme définitive que pourrait prendre un projet d’articles élaborés par la CDI est l’une des plus discutées au sein de la sixième commission de l’Assemblée générale.  Il appartient à l'Assemblée générale de décider de la suite à donner au(x) projet(s) qui lui sont soumis. Elle peut se contenter d'attirer leur attention sur le contenu du texte par le vote d'une résolution plus ou moins solennelle. Elle peut également adopter le texte, en l'assortissant le cas échéant des modifications opportunes, sous la forme d'une convention à laquelle les Etats seront invités à adhérer. Depuis la mise en place de la CDI jusqu’au Statut de la Cour pénale internationale adopté à Rome en juillet 1998 la voie conventionnelle, prévue aux alinéas c) et d) de l’article 23 du Statut, a conduit à l’adoption de seize conventions par des conférences diplomatiques réunies sous les auspices des Nations Unies ou par l’Assemblée générale elle-même. Ce bilan est quantitativement modeste, d’autres conventions ayant été remplacées, et plusieurs ne sont pas en vigueur ou ne lient qu’un petit nombre d’États seulement. Le penchant pour la convention ne pouvait s’apprécier qu’à une époque classique où la valeur d’une norme dépendait étroitement de l’instrument qui le contenait et avant l’apparition des normes à portée relative ou diluée. La nature des travaux de la Commission n'est plus déterminée par la nécessité de n'établir que des projets destinés à devenir des conventions que doivent adopter un grand nombre d'Etats. Le statut prévoit des possibilités de divers ordres quant aux mesures que l'Assemblée générale peut prendre à l'égard des projets établis par la Commission. Cette dernière peut présenter un projet complet sur un sujet qui, en raison des divergences et des incertitudes existantes, ou pour d'autres raisons, n'obtiendra sans doute pas l'acceptation de la majorité des Etats.

En dehors de la voie conventionnelle l’article 23 du Statut de la Commission du droit international prévoit que la Commission peut faire à l’Assemblée générale la proposition de : « a) n’entreprendre aucune action, le rapport ayant été publié, b) prendre acte du rapport, ou l’adopter dans une résolution ». Ces prescriptions du Statut font clairement apparaître que si, pour tel ou tel motif, il paraît peu approprié d’utiliser la voie conventionnelle, la codification n’est pas pour autant abandonnée et d’autres formules mieux adaptées peuvent être utilisées. Il existe donc une gamme de solutions. Néanmoins, le projet ainsi adopté peut être un modèle de codification. Il peut énoncer avec précision le droit existant relatif à des questions sur lesquelles il y a accord. Il peut préciser la situation à d'autres égards. Il peut fournir des solutions conciliant des vues opposées et des pratiques contraires. Il peut même aller jusqu'à proposer des modifications à ce qu'il considère comme étant le droit  reconnu, s'il arrive à la conclusion que le droit existantest peu satisfaisant ou caduc. En raison du peu de chance qu'il a d'obtenir un appui suffisant, tout projet de ce genre adopté par la Commission peut être considéré comme justifiant une recommandation à l'Assemblée générale faite en application des alinéas a) ou b) de l'article 23 du Statut mais non des alinéas c) ou d). Cela signifie que la Commission peut estimer qu'un projet, quoique bien conçu et opportun, répondrait mieux à son objet dans le plan de codification, s'il restait sous la forme de projet simplement présenté à l'Assemblée générale ou dont l'Assemblée générale a pris acte, ou qui a été approuvé par une résolution, sans aller jusqu'à le recommander aux Membres des Nations Unies en vue de la conclusion d'une convention ou à convoquer une conférence en vue de conclure une convention. Les projets qui peuvent en rester à ce stade préliminaire en vertu des alinéas a) et b) de l'article 23 du Statut de la Commission, constitueraient des contributions à la codification éventuelle du droit international sous forme de conventions. Ils exerceraient une influence enpartie à titre de déclaration du droit positif et en partie à titre d'exposéde ce qui est un développement rationnel et opportun du droit en lamatière. Ils entreraient au moins dans la catégorie des écrits des publicistes les plus qualifiés, mentionnés par l'Article 38 du Statut de la CIJ comme source subsidiaire du droit à appliquer parla Cour. Selon toutes probabilités, leur autorité serait beaucoup plus grande. Car ils seraient le produit non seulement de recherches érudites, individuelles et collectives, bénéficiant de la coopération active des gouvernements, des sociétés savantes nationales et internationales et des ressources des Nations Unies, mais encore le résultat des délibérations etdes décisions de la Commission du droit international. En dehors du domaine du règlement juridique international des différends, ils exerceront une influence considérable sur la formation de l'opinion des spécialistes et sur la pratique suivie par les gouvernements.

La question est en effet éminemment politique car elle est liée aux évolutions du droit international, elles-mêmes consécutives aux transformations de la société internationale. Il apparaît en effet que, sous sa forme classique conduisant à l’adoption d’une convention internationale, la codification n’est qu’un demi-succès tant en raison du faible nombre de textes adoptés que de l’insuffisance de ratifications ou du caractère tardif de celles-ci. Il suffit, pour s’en convaincre, de prendre l’exemple bien connu des conventions sur la succession d’États, tardivement ou jamais ratifiées, conçues pour répondre à la situation des pays décolonisés, et pour l’une d’elles entrée en vigueur grâce à l’éclatement de la Yougoslavie  et à une « malice de l’histoire » (Pierre-Michel Eisemann, « Rapport du directeur d’études », dans P.-M. Eisemann et M. Koskenniemi, La succession d’Etats à l’épreuve des faits, Les livres de droit de l’Académie de droit international, Nijhoff, 1992, p. 7). (Pour une analyse du comportement récents des États vis-à-vis des traités, voir Philippe weckel « Cérémonie des traités, l'abstention dans le processus d'universalisation des traités multilatéraux ouverts », Sentinelle, Bulletin n°319 du 14/10.2012) Au cours des cinquante dernières années, le régime des conventions et celui de la coutume ont évolué à front renversé : la sage et lente coutume est devenue sauvage et instantanée, tandis quela convention, mode rapide de modification du droit, s’est ralentie. Alors a surgi l’idée selon laquelle mieux vaudrait parfois élaborer une règle de moindre valeur juridique, mais dont on pourrait rapidement disposer, à charge pour les États de l’appliquer spontanément, plutôt qu’attendre un texte à la valeur juridique bien établie, mais qui arriverait trop tard ou jamais. (Y. Daudet, « Actualité de la codification du droit international », Cours à l’Académie de droit international,p. 103).  Au sein de la CDI elle-même, la défense de la voie conventionnelle n’est plus aussi vive, et des voies plussouples et plus diversifiées, au besoin par étapes utilisant des  instrumentsjuridiques de portée graduée, sont volontiers préconisées. La position prise par le rapporteur spécial sur les réserves aux traités, M. Alain Pellet, est très significative à cet égard lorsqu’il a déclaré lors de la discussion sur la forme à donner à l’instrument, « qu’il n’envisageait pas le droit international comme une successiond’obligations et d’interdictions ; des directives, des orientations, pour autant qu’elles fussent bien conçues, pouvaient, selon lui, avoir un effet sur la conduite des Etats » (« Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa quarante-neuvième session », chap. V, « Les réserves aux traités », par. 123). D’où le projet du rapporteur spécial d’élaborer des « directives » venant compléter le régime de Vienne et un « guide de la pratique en matière de réserves ». C’est dire que la norme internationale codifiée peut s’inscrire dans des textes de différentes natures. Dans tous les cas, la portée de la codification est réduite ici, soit par l’absence d’obligation s’il s’agit d’un texte à portée recommandatoire, soit par le caractère limité de l’obligation s’il s’agit d’une convention de codification qui, en principe, comme toute autre convention, ne doit produire d’effet qu’entre les États qui l’ont ratifiée (Cf. Y. Daudet, « Actualités de la codification du droit international », op. cit,  p. 36).

Le contraste est encore plus frappant entre la durée de travail de la CDI sur la responsabilité  des États pour fait internationalement illicite (plus d’un demi-siècle) et les suites donnée à ce travail par l’Assemblée générale qui s’est contentée de prendre acte du projet d’articles dans une résolution en 2001. La résolution 56/83 de l’Assemblée générale du 12 décembre 2001 (A/RES/56/83) note que :« la Commission du droit international a décidé de lui recommander de prendre acte du projet d’articles sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite dans une résolution et d’annexer le projet d’articles à ladite résolution, ainsi que la possibilité, à un stade ultérieur et compte tenu de l’importance du sujet, de convoquer une conférence internationale de plénipotentiaires pour examiner le projet d’articles en vue de la conclusion d’une convention sur le sujet ». En conséquence, l’Assemblée générale recommande les articles « à l’attention des gouvernements, sans préjudice de leur adoption éventuelle ou de toute autre mesure appropriée ». On se serait attendu à la convocation d’une conférence internationale d’adoption d’une convention y relative. Mais depuis plus d’une décennie, ce sujet n’a pas évoluée et seules les juridictions internationales, à l’instar de la CIJ, s’y réfèrent lorsqu’elles ont à connaitre des litiges y relatifs. Les sujets en cours devant cette commission sont d’une moindre envergure et il ne faudrait pas s’attendre à ce que la donne change.

La recherche d’une plus grande efficacité du droit international pousse ainsi les organes des Nations Unies à rechercher des méthodes moins impératives, mais plus consensuelles ou plus consenties pour imposer les règles envisagées aux États. Dans ce cadre, les instruments disponibles pour y parvenir n’ont pas la même efficacité, pour des motifs tenant aux caractères mêmes de cet ordre imparfait. A l’évidence, l’Assemblée générale voudrait éviter, pour des sujets assez délicats, des blocages inhérents à la procédure conventionnelle  afin de laisser le temps travailler les réticences des Etats et imposer la règle adoptée dans le projet de la commission par la coutume dite sauvage. Ce destin non impératif des travaux de la CDI révèle implicitement l’imperfection et l’incomplétude qui peut les caractériser et ouvrent la voie aux futurs travaux complémentaires et nécessaires sur les mêmes matières. Peut-être, cette prudente souplesse est-elle la meilleure voie pour la santé du droit international en ce qu’elle favorise l’émergence de règles objectives comme le dit le Professeur Yves Daudet  (« Actualité de la codification du droit international », op. cit., p. 52).  Le texte ainsi adopté cumule alors les avantages de la précision du texte écrit et de la souplesse évolutivede la coutume dont il n’a cependant pas la valeur juridique. En ce sens, au sujet de la protection des personnes en cas de catastrophe par exemple, plusieurs délégations  ont estimé que l'élaboration des formes d'aide ne doit pas être faite de manière exhaustive pour ouvrir la possibilité à d'autres types d'assistance adaptés à la situation.  Sur la question du respect des dispositions d'assistance à la législation nationale et internationale, certains représentants ont souligné que l'État touché devrait être autorisé à soumettre la fourniture d'une assistance à des conditions jugées nécessaires.  Le représentant de l’Autriche a souligné en ce sens que les normes du droit international, qu’elles soient de source conventionnelle, coutumière ou autre, ne devraient pas avoir de caractère péremptoire.

La question reste de savoir quelle doit être la valeur juridique de l’acte contenant la règle codifiée. C’est ici qu’on peut imaginer un nouveau souffle pour la codification, dépassant la dialectique de l’obligatoire et du facultatif, de la convention et de la déclaration. Si l’on observe les procédés actuels de formation du droit international, on constate qu’ils sont nombreux et variés. Ils s’entrecroisent et se combinent et contribuent grandement à cet égard à faire la richesse et l’originalité du droit international. Ces transformations, l’émergence de nouvelles visions des sources du droit international et une appréciation plus nuancée sur ces formes « intermédiaires » que sont les déclarations et, plus généralement, les éléments relevant de la soft law dérivent largement des activités de codification et sont donc imputables aux travaux de la Commission du droit international et à la suite qui leur a été donnée.  C’est dans ce cadre que le délégué de Singapour à la sixième commission s’est  prononcé en faveur d’un ensemble de principes ou de directives au sujet des articles  proposés sur l’Expulsion des étrangers. Par exemple, Convaincu que la Commission du droit international ne devrait pas créer un nouvel instrument juridique pour les droits de l’homme, le Représentant des Pays–Bas a soutenu l’idée de reformuler les projets d’articles sur l’Expulsion des étrangers en tant que « bonnes pratiques » ou « directives politiques ». Le Représentant du Canada, tout en appréciant le travail réalisé par la CDI sur l’Expulsion des étrangers, a invité la Commission à envisager l’utilité de produire différents types de documents, au lieu de se limiter à des projets d’articles, dans le cadre des enjeux abordés.  Grâce à ces différents documents, tels que des directives et des principes, les États pourront tirer de tout l’éventail des options et des possibilités, afin de mettre pleinement à contribution l’expertise de la Commission, a-t-il estimé. La représentante australienne a estimé à son tour que les travaux de la Commission sur l’expulsion des étrangers devraient être formulés en tant qu’ensemble de principes ou directives, accompagnés de commentaires. Il s’agit là à n’en point douter d’une réorientation implicite du rôle de la CDI.

            B. La réorientation implicite du rôle de la CDI

La Commission du droit international des Nations Unies est désormais contrainte à ne plus nécessairement privilégier la codification par élaboration d’une convention, mais à s’engager également dans une véritable activité de « restatement » constitutive d’une réflexion d’ensemble sur le droit international (Y. Daudet, « Actualité de la codification du droit international », op. cit.). Cette activité prendrait la forme d’un examen systématique des grands principes du droit international à la lumière des changements actuels. La Commission aurait ainsi une fonction d’observation des grandes tendances du droit international, qui ne devrait pas lui interdire d’élaborer des textes qui pourraientêtre des sortes de recommandations susceptibles d’orienter les comportements des Etats, ce qui conduit maintenant au point de vuematériel. Ainsi, rien ne s'oppose à ce que les résultats des travaux de la CDI ne s'étendent pratiquement à l'ensemble du droit international. Ces résultats ne constitueraient pas une œuvre unifiée et complète de codification, mais ils fourniraient la base nécessaire pour effectuer en définitive un travailde ce genre. Ils montreraient que le compromis que constitue le statut actuel entre les opinions de ceux qui voudraient borner les travaux de cet organe à des exposés et relations non officiels du droit positif, et de ceux qui voudraient limiter ces travaux à l'élaboration de projets de conventions officiels, est un instrument utilisable offrant des possibilités intéressantes. En ce sens, l'étude de l'ensemble du droit international que la Commission est chargée d'entreprendre semble être en harmonie avec la tâche ultime de cet organe en tant que principal agent de la codification du droit international.

Observations (Philippe Weckel)

Je crois qu'au-delà du mouvement général très bien décrit par Miranda Metou, il convient aussi de tenir compte des particularités propres à chaque sujet. Le projet sur la responsabilité est sorti de la CDI dans un état de consensus tel qu'il eut été inutile et dangereux de l'exposer à une conférence diplomatique en vue de l'adoption d'une convention et l'approbation par une résolution de l'Assemblée générale a paru être un procédé plus approprié. S'agissant de la question des catastrophes naturelles, la liberté de l'Etat d'accueil de l'assistance internationale est jugée si importante que l'élaboration d'une convention sur le sujet semble hautement improbable. Quant à la question de l'expulsion des étrangers les réticences sont moins dûes à un phénomène de mode ou à une évolution de l'approche générale de la codification qu'à une certaine ambiguïté du sujet. Un instrument qui développe un équilibre entre l'exercice des prérogatives souveraines de l'Etat et la protection des droits de la personne s'appelle un instrument de protection des droits de l'homme. Malgré la satisfaction qui accueille l'évolution du projet d'articles l'interrogation subiste sur la portée d'un nouvel intrument par rapport aux instruments existants. La réticence est compréhensible, mais elle n'est pas nécessairement insurmontable dans la mesure où elle est partagée par différents Etats pour des raisons diamétralement opposées. 

 

-La sixième commission achève l'examen du rapport annuel de la Commission de droit international (CDI) (Metou Brusil Miranda)

-Sixième Commission : examen du rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa 61e session (Sarah CASSELLA)

-Commission du droit international : première partie de la 60e session (Sarah Cassella)

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Droit international humanitaire Droit de l'Homme

Avis de la Commission nationale consultative des droits de l'homme sur la Cour pénale internationale

Auteur : Gabard Valérie

Résumé :
Cour pénale internationale - France - Principe de complémentarité - Compétence extra-territoriale des juridictions nationales - Coopération internationale - imprescriptibilité

 

La Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) a rendu le 23 octobre 2012 un avis sur les relations entre la France et la Cour pénale internationale (CPI) (voir aussi le communiqué de presse). La CNCDH, institution nationale, composée de représentants de la société civile, de personnalités qualifiées et de représentants de l’État, ne peut rendre que des avis n'ayant aucune force contraignante sur le gouvernement. Son rôle est d'apporté un éclairage spécialisé sur les questions de droits de l'homme ou d'attirer l'attention du gouvernement sur les questions de promotion et de protection des droits de l’Homme.

L'intérêt de la CNCDH pour la Cour pénale internationale ne se dément pas. La CNCDH a en effet rendu plusieurs avis sur juridiction pénale internationale permanente. Le dernier date du 4 février 2010. Cet avis avait été adopté dans le contexte du vote de la Loi 10 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale. L'avis rendu le 23 octobre ne s'inscrit cependant pas comme en 2010, dans le cadre de modifications de la législation française. Il est présenté comme un bilan, dix ans après l'entrée en vigueur du Statut de Rome, des relations entre la France et la Cour, parallèle peut être aux discussions en cours aux Nations Unies sur les relations entre la CPI et l'ONU. Les sections de l'avis visant le fonctionnement interne de la CPI ont aussi pour objet de préparer et d'influer sur la représentation française qui sera présente à l'assemblée des Etats partis de la CPI qui se tiendra en décembre.

L'avis de CNCDH est à la fois alarmiste et ambitieux. Il est alarmiste en ce qu'il pointe du doigt un certain désengagement de la France dans le développement de la justice pénale internationale et l’insuffisance de stratégie diplomatique et politique en la matière. L'avis note que la France doit aussi faire preuve d'ambition : elle doit faire de la CPI et de la justice pénale internationale une priorité politique, juridique et diplomatique. En qualité d’État partie au Statut de Rome et de membre permanent du Conseil de sécurité, elle doit jouer un rôle moteur dans son développement. Les recommandations proposées sont nombreuse et se veulent à la hauteur de ces ambitions.

L'avis s'articule autour de trois axes : le juridique, le politique et le diplomatique.

Au plan juridique, l'avis renouvelle une critique formulée à plusieurs reprises sur la mise en œuvre pleine et entière du principe de complémentarité par le droit français. La compétence de la CPI est en effet articulée autour du principe de complémentarité qui vise à reconnaître la primauté des juridictions nationales pour juger les crimes internationaux, la CPI n'intervenant que de manière complémentaire en cas d'incapacité ou de manque de volonté des États. Pour que le principe fonctionne, il est donc indispensable que les États adoptent des législations qui permettent de mettre en œuvre adéquatement le Statut de Rome.

L'avis souligne que plusieurs aspects de la législation française sont défaillants à cet égard. Par exemple, l'exigence internationale d'imprescriptibilité des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité, n'est toujours pas mise en œuvre en droit français. Mais c'est surtout sur les limitations à la compétence des juridictions françaises pour connaître des crimes relevant de la compétence de la Cour que l'avis est le plus critique. Rien de nouveau à cet égard, la CNCDH avait déjà relevé en 2008 et 2010 dans ces deux avis précédents, les lacunes de la loi d'adaptation sur ce plan. L'exercice de la compétence extra-territoriale de la France vis à vis des crimes internationaux est trop restrictive et les quatre exigences adoptées en 2010 limitent cette l’exercice de cette compétence (monopole des poursuites laissé au parquet, exigence d'une résidence habituelle en France, exigence de double incrimination et d'une déclinaison de la compétence de la CPI). L'avis note ces restrictions et préconise une suppression de ces critères au profit de la compétence universelle. Les avis répétés de la CNCDH sur ce point sont jusqu'à ce jour resté sans échos sur le politique. Ces critiques n'en sont pas moins importantes et juridiquement fondés au regard des engagements juridiques de la France vis à vis de la CPI. Il est en effet paradoxal que la Loi de 2010 visant à mettre en conformité le droit français avec le Statut de Rome ait eu pour effet de réduire la compétence extra-territoriale de la France et non de l'étendre comme le demande une pleine application du principe de complémentarité.

Au plan politique interne, l'avis se félicite de la création au sein du TGI de Paris d'un pôle judiciaire spécialisé sur les crimes internationaux mais note que les moyens qui lui sont dévolus sont insuffisants au regard de l'ampleur de la tâche à accomplir (pour les crimes commis au Rwanda) et à venir (en application du principe de complémentarité). L'avis note à juste à titre, que la lenteur des poursuites traduit un manque de volonté des autorités françaises et de l'insuffisance des moyens mis à la disposition de la justice. A ce titre on notera que les procès de deux accusés rwandais transférés par le Tribunal pénal international pour le Rwanda en 2007 n'a toujours pas eu lieu. Les dossiers d'une vingtaine de rwandais également arrêtés par la France et dont la Cour de cassation refuse l'extradition vers le Rwanda, sont tous à un stade préliminaire de la procédure. Outre le symptôme d'un manque de volonté politique, le problème devient juridique en posant un certain nombres de questions au regard du respect des droits de l'accusé et notamment celui du droit à un procès dans un délai raisonnable (voir par exemple CEDH Mitumira c. France, 8 juin 2004). L'avis préconise donc l'augmentation des moyens dévolus à ce pôle judiciaire spécialisé.

Au plan de la politique international, l'avis reproche à la France son manque de vision, d'objectifs et de priorités clairs. Le désengagement de la France dans le soutien aux acteurs de la francophonie au sein des tribunaux pénaux internationaux et en particulier de la CPI est également selon l'avis un signe clair du manque d'intérêt et d'implication des autorités françaises vis à vis du sujet.

Au plan diplomatique, là encore l'avis note que la France doit faire preuve de plus de cohérence dans son message. Elle ne peut sans contradiction, être pionnière au sein du Conseil de sécurité pour des saisines de la CPI et dans le même temps, ne pas encourage et s'assurer d'une coopération efficace des États avec la CPI. Selon l'avis, la France est parfois trop silencieuse ou peu audible face à des actes de défiance vis à vis de la CPI.

Sous l'angle du fonctionnement interne de la CPI, c'est notamment la politique soutenue par la France d'une « croissance zéro » pour le budget de la Cour qui attire l'attention de la CNCDH. Elle note que la CPI est en période de pleine expansion et que cette politique budgétaire risque d'avoir un impact négatif sur les procédures judiciaires. Elle remarque également qu'en qualité de membre permanent du Conseil de sécurité et ayant été à l'initiative de deux saisines de la CPI, il est pour le moins paradoxal de ne pas encourager un soutien budgetaire onusien à la CPI.

L'avis comporte de nombreuses recommandations qui ne sont clairement pas toutes du même acabit et on peut regretter que des priorités n'aient pas été établies. Sur le fond néanmoins, il est difficile de ne pas arriver à la même conclusion que la CNCDH au plan des conclusions juridiques mais aussi politiques.

En guise de conclusion on pourrait se demander quel est l'apport d'un tel avis sans aucune portée juridique contraignante. La question se pose particulièrement au regard du fait qu'un nombre de recommandations préconisées dans ce rapport ne sont pas nouvelles et ont été répétées au fil des avis de la CNCDH sur la CPI sans être prises en compte. Néanmoins il nous semble que même s'il n'y a rien de vraiment nouveau en substance dans cet avis, il est sans doute une saine piqûre de rappel des lacunes juridiques subsistant en droit français. L'avis a également le mérite de mettre en exergue les incohérences et le manque de vision de la politique française en matière de justice pénale internationale, ce qui semble être un sujet plus rarement abordé tout au moins de manière aussi développée et sous un angle aussi large.

 

Le sénat français adopte en première lecture un projet de loi portant adaptation du droit français à l’institution de la Cour pénale internationale Valérie GABARD

France : projet de loi portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale internationale (V GABARD  27 août 2006)

Retard dans l'adaptation du droit français au Statut de Rome (PW)

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Droit de la mer et activités maritimes

Contentieux de l’extension du plateau continental : les exemples sud-coréens et russes

Auteur : DRISCH Jérémy

Résumé :
Plateau continental étendu – contentieux de délimitation maritime – contentieux de souveraineté – bassin d’Okinawa – demande d’extension du plateau continental – commission des limites du plateau continental – article 76 de la convention de Montego Bay – dorsale de Lomonosov – application du droit de la mer en océan Arctique – conflits de délimitation et de souveraineté en mer de Chine orientale – incompétence de la CLPC pour connaître des contentieux de délimitation – réponse pragmatique de la jurisprudence

 

Deux pays ont annoncé que dans les jours qui venaient, ils déposeraient leur demande pour l’extension de leur plateau continental : la Russie pour l’océan Arctique (cf. article) et la Corée du Sud pour la mer de Chine orientale vers le bassin d’Okinawa (cf. article). Ces deux cas s’inscrivent dans un cadre géographique particulièrement conflictuel et géopolitiquement sensible. De fait, ces deux demandes d’extension risquent d’amplifier les tensions existantes et nécessiter la résolution des différends affectant ces zones. La question des différends liés aux extensions du plateau continental est particulièrement délicate, la pratique et la jurisprudence n’offrant que de rares cas d’espèce pour des affaires bien souvent moins tensiogènes.  

 

Dans le paysage du contentieux des délimitations maritimes, on assiste depuis le début des années 2000 à une formidable quête des Etats pour l’extension de leurs droits souverains au-delà des 200mn. La convention de Montego Bay prévoit dans son article 56, la possibilité pour les Etats d’exercer leur juridiction sur le sol et le sous-sol jusqu’à 200mn mesurés depuis ses lignes de base et cela quelle que soit la morphologie des fonds marins (on parle alors de plateau continental juridique). A cet espace est superposée dans la majeure partie des cas, une zone économique exclusive (ZEE) qui permet à l’Etat côtier d’exercer des droits souverains et sa juridiction sur la colonne d’eau.
La convention de Montego Bay offre une autre possibilité pour définir le plateau continental. L’article 76 dispose que « le plateau continental d’un Etat côtier comprend les fonds marins et leur sous-sol au-delà de sa mer territoriale, sur toute l’étendue du prolongement de la masse terrestre de cet Etat jusqu’au rebord externe de la marge continentale ». Pour bien comprendre les enjeux qui seront présentés ci-après, la marge continentale s'entend comme étant « le prolongement immergé de la masse terrestre de l’Etat côtier ; elle est constituée par les fonds marins correspondant au plateau, au talus et au glacis ainsi que leur sous-sol ». Cette définition « géologique » du plateau continental a nécessité la création d’une commission d’experts, la commission des limites du plateau continental (CLPC). L’article 76 § 8 CMB prévoit que cette commission « adresse aux Etats côtiers des recommandations sur les questions concernant la fixation des limites extérieures de leur plateau continental. Les limites fixées par un Etat côtier sur la base de ces recommandations sont définitives et de caractère obligatoire ».

L’article 4 de l’annexe II de la CMB établit que « l'Etat côtier qui se propose de fixer, en application de l'article 76, la limite extérieure de son plateau continental au-delà de 200 milles marins, soumet à la Commission les caractéristiques de cette limite, avec données scientifiques et techniques à l'appui dès que possible et, en tout état de cause, dans un délai de 10 ans à compter de l'entrée en vigueur de la Convention pour cet Etat. ». La réunion des Etats Parties à la CMB a décidé en 2001 que le délai de 10 ans courrait à partir du 13 mai 1999 pour les Etats ayant ratifié la convention avant cette date (voir le compte rendu de la 11ème réunion des Etats parties à la CMB de 2001). Pour les Etats ayant ratifié la CMB après 1999, le délai court à compter de la date de dépôt de leur instrument de ratification. Face à la difficulté représentée par de tels investissements juridique et scientifique, la réunion des Etats parties de 2008 a décidé que le délai fixé au 13 mai 2009 pouvait être respecté en soumettant au secrétaire général des Nations Unies « des informations préliminaires indicatives sur les limites extérieures du plateau continental au-delà des 200 mn, une description de l’état d’avancement du dossier et une prévision de la date à laquelle il sera soumis » (voir le compte rendu de la 18ème réunion des Etats parties à la CMB de 2008). 

 

C’est dans ce cadre juridique récent que s’inscrivent les projets sud-coréen et russe que nous étudieront dans un premier temps. Etant donné le contexte conflictuel de ces deux projets, nous verrons dans un deuxième temps les éléments de réponses apportées ces dernières années tant par la CLPC que par les juges internationaux sur la question des différends liés aux extensions du plateau continental.

 

I. La Corée du Sud et la Russie annonce le dépôt de leur demande d’extension du plateau continental auprès de la CLPC

 

a. La Corée du Sud et le bassin d’Okinawa

 

Le 22 octobre dernier, un représentant du ministère des affaires étrangères et du commerce extérieur a annoncé que la Corée du Sud devrait soumettre sa demande d’extension du plateau continental d’ici à début novembre. Cette annonce correspond aux premières annonces faites sur le sujet en juillet dernier et qui avait provoqué quelques commentaires de la part du gouvernement japonais. Cette demande s’inscrit, en effet, dans une situation géopolitique et géographique complexe.

 

• Relations complexes entre le Japon et la Corée

 

Les relations entre la Corée du Sud et le Japon n’ont jamais été très simples malgré des efforts diplomatiques marqués depuis des décennies. De fait, la Corée avait été colonisée par le Japon à partir de 1910 et cela jusqu’à l’issue de la seconde guerre mondiale. Dès le début de l’indépendance, la question de la répartition des espaces maritimes entre les deux voisins a posé problème. Ainsi, en 1952, la Corée du Sud avait instauré une zone économique exclusive en mer du Japon en englobant les îlots de Tokto dont la question de la souveraineté divise toujours. Le problème de Tokto provoqua entre 1953 et 1954 plusieurs incidents et protestations de la part du Japon.

 

En 1965, les relations entre les deux voisins se sont apaisées permettant ainsi, par la suite, la conclusion de deux accords concernant le plateau continental :
- un accord de février 1974 créant une zone commune de développement sur le plateau continental situé à l’ouest de l’île de Kyushu ;
- un accord fixant la limite du plateau continental entre les deux pays dans le détroit de Corée.

 

Enfin, en 1998, les deux pays s’étaient accordées pour réglementer la pêche en mer du Japon en surmontant le différend existant autour de Tokto (appelée Takeshima par les japonais) et avaient créé une zone de pêche dans cette zone.

 

• La demande d’extension coréenne

 

La demande d’extension que compte formuler la Corée du Sud dans les jours qui viennent auprès de la commission des limites du plateau continental fait suite à une information préliminaire (voir l’IP sud-coréenne) déposée le 11 mai 2009 soit le mois où tous les Etats ayant ratifié la CMB avant 1999 devaient avoir déposé leurs soumissions.

Dans sa demande initiale, la Corée du Sud avait déjà spécifié que son territoire terrestre se prolongeait en mer au-delà des 200mn et cela jusqu’au bassin d’Okinawa (voir la carte ci-dessous). La limite extérieure du plateau continental revendiqué par la Corée du Sud se situe au sud de la zone commune de développement.  Elle soulignait que la soumission de sa demande définitive serait liée à l’avancement des travaux de délimitations à entreprendre en mer de Chine orientale avec ses deux voisins : la Chine et le Japon. Sans attendre la résolution des différents litiges affectant la zone, la Corée compte déposer sa soumission incessamment sous peu.

 

• Un bassin pour trois ?

 

Au-delà des seules difficultés de délimitations et de souveraineté que la Corée du Sud peut avoir avec le Japon, la question du plateau continental sud-coréen s’oppose directement aux droits revendiqués par le Japon d’une part et la Chine d’autre part. Il est à noter que la zone en question est connue par la présence d’hydrocarbures en volume assez conséquent.
Nous ne reviendrons pas ici sur le contentieux qui oppose le Japon à la Chine sur l’exercice de la souveraineté sur les îles Senkaku/Diaoyu pour nous attacher seulement à la question du plateau continental étendu.

Le même jour que la république de Corée du Sud, la Chine déposait une information préliminaire à la commission des limites du plateau continental (11 mai 2009 – voir l’IP). Alors même que les côtes japonaises et chinoises se font faces sur environ 2000 km, aucune délimitation du plateau continental n’a pu être effectuée par les deux riverains. Le Japon défend la thèse de l’équidistance pour le partage du plateau, tandis que la Chine souhaite l’application de la théorie du prolongement naturel.  Cette théorie permettrait à la Chine d’étendre sa juridiction jusqu’au bassin d’Okinawa, soit à proximité immédiate du Japon. Ce dernier n’a par ailleurs par manqué de contester le dépôt d’une information préliminaire par la Chine, par note verbale du 23 juillet 2009 (voir la note). Le Japon affirme clairement que les côtes japonaises et chinoises sont distantes de moins de 400 mn. La délimitation du plateau continental entre les deux Etats ne peut donc se faire que par accord entre eux en conformité avec l’article 83 de la CMB.