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Syrie, déclaration d'Astana du 24 janvier 2017

Portrait de Pr. Philippe WECKEL
Soumis par Pr. Philippe WECKEL le jeu, 01/26/2017 - 10:56
La réunion d'Astana (Kazakhstan) à l'initiative de la Russie s'est conclue par l'adoption d'une déclaration commune (1). Elle émane des trois Etats qui se sont proclamés garants de la cessation des hostilités, la Russie, la Turquie et l'Iran. Par rapport à l'accord entre la Russie et la Turquie de décembre 2016 la déclaration d'Astana marque l'ouverture de ce cercle des garants à l'Iran. On remarque aussi la rédaction très convenable de ce texte qui a été écrit avec le souci de pouvoir être présenté au Conseil de sécurité et, peut-être, de pouvoir être endossé par ce dernier. Il y a lieu de douter très fortement d'une telle issue pour un document dans lequel aucun progrès mesurable ne s'imprime. En effet, le texte n'est pas approuvé par le gouvernement syrien, ni par les groupes de l'opposition syrienne armée. Quant aux milices chiites, très actives sur le terrain, elles n'étaient pas invitées à cette rencontre intersyriennes, pas plus que la rébellion kurde. Finalement les réserves et réticences (2) formulées lors de l'adoption de la Résolution 2336 (3) le 31 décembre dernier ne sont pas levées. Elles sont au contraire confirmées et confortées, puisqu'on peut constater désormais qu'il n'y a pas d'accord formel entre les parties au conflit armé syrien pour une cessation des hostilités. La trêve a été décrétée unilatéralement par le gouvernement syrien en décembre dernier et les groupes d'opposition contestent son effectivité. La trêve est avant tout une proposition adressée par la Russie aux parties en conflit (4). La clarification dans la déclaration d'Astana vient également de la précision apportée à l'engagement des garants qui promettent seulement d'exercer leur influence sur les parties au conflit.
Ils décident ou bien plutôt confirment leur intention d'établir un mécanisme de surveillance de la trêve. On remarque surtout qu'ils écartent ce faisant le Représentant spécial du Secrétaire général à qui revient cette responsabilité. Il n'y aurait donc pas de supervision internationale de la cessation des hostilités.
M. Staffan de Mistura a joué un rôle très actif et aura ainsi sauvé cette réunion d'un échec patent en organisant les discussions indirectes entre la délégation gouvernementale syrienne et les groupes armés d'opposition. Ce n'était toutefois pas "sa" réunion et le rôle de l'ONU était ambigü face à la direction russe de ces travaux. La faible présence d'autres Etats partenaires a été limitée à un rôle d'observateur passif. De nombreux Etats comme la France n'ont pas souhaité y participer (5).
La réunion d'Astana ou le cadre de discussion d'Astana si, comme semble le souhaiter la Russie, d'autres rencontres devaient être organisées dans ce format ne devrait pas concurrencer le processus de règlement politique de la crise syrienne que dirige, sur la base des résolutions pertinentes du Conseil de sécurité, le Représentant spécial du Secrétaire général. Ce dernier envisage une nouvelle réunion des parties syriennes à Genève le 8 février prochain pour une troisième tentative de discussion. Astana n'a pas été une rencontre préparatoire de cette réunion à venir. Son objet a porté sur des éléments préliminaires qui conditionnent les discussions politiques entre les parties syriennes. L'expérience a montré en effet qu'il était illusoire d'engager des négociations sur la constitution d'un gouvernement de transition, si la cessation des hostilités n'était pas maintenue, si la circulation des personnes était entravée et l'accès de l'aide humanitaire empêchée. La plateforme de discussion d'Asmara est donc utile et même nécessaire. Il n'est pas illogique que la Russie, en raison de sa forte présence militaire sur le terrain, prenne la responsabilité principale de ce volet militaire du règlement de la crise, au côté des deux autres Etats intervenants. On conçoit très bien que pour des questions qui concernent directement les différents groupes armés l'opposition politique (coalition de l'opposition syrienne) ne soit pas associée. 
Toutefois la plateforme d'Astana confère une forme de légitimité à des groupes armés qui se sont imposés par la force et n'ont pas forcément de représentativité. Il n'est pas souhaitable qu'elles pèsent sur le règlement négocié du conflit. On a pu constater lors de cette réunion le poids des Salafistes dans l'opposition armée. L'Iran poursuit ses propres ambitions antagonistes. Ainsi, à Astana l'évolution des radicalismes religieux est perceptible. Cette logique de violence développée par les milices armées vient donc concurrencer le processus politique et pacifique que l'Organisation des Nations unies s'efforce de relancer à Genève. La mention d'un Etat laïc qui figure dans la déclaration de Genève et les documents de Vienne est ainsi absente de la déclaration d'Astana.
A l'heure présente, l'horizon de la prochaine réunion de Genève reste floue : les exigences humanitaires ne sont pas satisfaites et la cessation des hostilités n'est pas consolidée. Et on sait bien qu'un accord intersyrien sur la composition du gouvernement de transition est plus que jamais improbable. Qui pense que les milices chiites, le Hezbollah spécialement, se mettront en chômage technique pendant les discussions intersyriennes de Genève ?
Les hauts fonctionnares de l'ONU ont présenté le 26 janvier 2017 le compte-rendu de la situation humanitaire en Syrie. Malgré le cessez-le-feu cette situation ne s'améliore pas. 
Il reste toujours plus de 600 000 civils isolés dans des zones assiégées et les convois sont entravés par des tracasseries administratives, telles que l'aide ne parvient finalement pas à cette population. On s'attendait à un échange entre les membres du Conseil de sécurité au sujet de la mise en oeuvre de la déclaration d'Astana lors de cette réunion.
Les trois Etats garants ont bien pris aussi un engagement sur l'accès de l'aide humanitaire. Or un tel échange n'est pas mentionné au sujet de cette réunion du Conseil de sécurité du 26 janvier. En réalité personne ne souhaite exprimer une forme de soutien ou d'approbation à la rencontre d'Astana dont on ne mesure pas l'utilité concrète.
La diplomatie russe dont on ne conteste pas la volonté sincère de précipiter le règlement politique de la crise syrienne montre des signes d'agacement. A Astana elle a présenté à nouveau, sans concertation avec les deux autres Etats garants, le projet russe de constitution syrienne dont l'élaboration par des experts russes a été achevée à l'été 2016. A nouveau elle s'est heurtée à un refus. Ce projet russe, quelles qu'en soient par ailleurs ses autres qualités, présente le mérite de faire l'unanimité... contre lui bien entendu. Suprême maladresse diplomatique, cette initiative est perçue comme une marque de la Russie impériale. On a beau jeu de rappeler la Constitution irakienne de l'Américain Paul Bremer. Il s'agissait déjà à l'époque de concilier au mieux des intérêts communautaires antagonistes (Chiites, Sunnites, Kurdes, etc.). Or cet objectif ne peut être atteint que par la rédaction négociée entre les parties syriennes. En proposant (sans imposer certes) son texte de Constitution, la Russie s'ingère dans les compétences du Représentant spécial du Secrétaire général dont la mission est, notamment, d'amener les parties syriennes à élaborer une nouvelle constitution. 
Ce vendredi 27 janvier 2017 le Ministre russe des affaires étrangères a tenté, sans réel succès, de réunir à Moscou les parties syriennes non invitées à Astana, les Kurdes et la coalition de l'opposition syrienne. Il a annoncé à brûle-pourpoint (point-blank) le report des négociations de Genève à la fin de février (6). Il appartenait évidemment à M. Staffan de Mistura de prendre une telle décision, au demeurant apparemment raisonnable. Là encore la Russie semble confirmer une forme d'interférence de sa propre action avec le processus de règlement de la crise syrienne placé sous l'autorité du Représentant spécial de l'ONU. Or, jusqu'à présent la Russie a démontré son parti-pris envers le régime syrien, mais pas une capacité d'exercer une influence positive sur le gouvernement de Damas. 
Dans ce contexte où l'on attend peu de résultats de l'activisme maladroit déployé par la Russie pour résoudre la crise syrienne, étant elle-même juge et partie, une idée ancienne fait son chemin : celle de l'instauration de zones humanitaires sûres, spécialement dans le sud de la Syrie. Le nouveau Président des Etats-Unis, M. Donald Trump, l'envisage très sérieusement ; Israël a été approché, etc. Un nouvel échec à Genève pourrait relancer ce projet au printemps. On peut être sceptique sur l'acceptation d'un tel dispositif par la Russie qui a fait part de ses réserves. On se garde donc d'envisager la faisabilité de ce projet qui permettrait de recueillir sous le dôme protecteur d'une zone d'exclusion aérienne tous ceux qui fuient le régime de Damas, Daech, Al Quaida, les milices salafistes et chiites. Il s'agirait donc de l'établissement d'un havre de paix, afin que ceux qui parviennent à échapper à l'enfer des bandes armées ne se précipitent pas sur les routes de l'exil. La France y a toujours été très favorable, la Turquie également. Soumise aussi à une pression migratoire, l'Europe pourrait s'y rallier, le moment venu.
 
On commence seulement à entrevoir une issue à la crise somalienne depuis les récentes élections législatives ; Chypre prend actuellement une bonne orientation vers le règlement de la crise ouverte en 1974... Dans la situation chaotique et volatile que connait la Syrie, on ne devrait pas maintenir l'illusion d'une paix rapide, si l'on n'y croit pas. Le Représentant spécial, M. Staffan de Mistura, discutera à New-York des perspectives de relance des discussions intersyriennes au cours de la semaine à venir. Quoiqu'il en soit, la Russie a préjugé de sa capacité d'influence dans cette crise à partir d'une analyse simplificatrice de l'issue de la bataille d'Alep et sa marche forcée vers un règlement politique se heurte à la complexité de la réalité. Or le plan Kofi Annan qui a inspiré le processus de paix établi par les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité a été élaboré au début du conflit en Syrie et la situation a beaucoup évolué depuis lors. De manière assez surprenante, le projet de zones humanitaires sûres pourrait être perçu aujourd'hui comme une solution partielle, temporaire et pragmatique. Etonnament aussi la mise en oeuvre d'un tel dispositif nécessiterait une implication militaire substantielle des Etats-Unis... décidée par le Président Trump et rejetée certainement par la Russie. Le problème est que le Président Trump a déjà sérieusement entamé son crédit et que l'établissement d'une zone d'exclusion aérienne soulèvera des problèmes insurmontables de légalité internationale.    
 
 
DOCUMENTS
 
 
 Le Conseil de sécurité, 
 Rappelant toutes ses résolutions antérieures et les déclarations de son président sur la situation en République arabe syrienne, en particulier les résolutions 2254 (2015) et 2268 (2016), ainsi que le Communiqué de Genève du 30 juin 2012, 
 Réaffirmant son ferme attachement à la souveraineté, à l’indépendance, à l’unité et à l’intégrité territoriale de la République arabe syrienne, et aux buts et principes de la Charte des Nations Unies, 
 Prenant note de la déclaration commune des Ministres des affaires étrangères de la République islamique d’Iran, de la Fédération de Russie et de la République turque du 20 décembre 2016, 
 Notant avec satisfaction les efforts de médiation entrepris par la Fédération de Russie et la République turque pour faciliter l’instauration d’un cessez-le-feu en République arabe syrienne, 
 Demandant à nouveau à toutes les parties de donner immédiatement aux organismes humanitaires un accès rapide, sûr et sans entrave à l’ensemble du territoire syrien, comme indiqué dans ses résolutions sur la question, 
 Réaffirmant que la seule solution propre à régler durablement la crise en République arabe syrienne passe par un processus politique sans exclusive, dirigé par les Syriens, fondé sur le Communiqué de Genève du 30 juin 2012, comme préconisé dans ses résolutions 2118 (2013), 2254 (2015) et 2268 (2016), ainsi que dans les déclarations du Groupe international de soutien pour la Syrie sur la question, 
 1. Salue et appuie les efforts déployés par la Fédération de Russie et la République turque pour mettre fin à la violence en République arabe syrienne et lancer un processus politique, et prend note des documents qu’elles ont publiés à cet égard (S/2016/1133); 
 2. Souligne qu’il importe d’appliquer pleinement toutes ses résolutions sur la question, en particulier les résolutions 2254 (2015) et 2268 (2016); 
 3. Attend avec intérêt la réunion qui se tiendra à Astana, au Kazakhstan, entre le Gouvernement de la République arabe syrienne et les représentants de l’opposition, qu’il considère comme une composante importante du processus politique sans exclusive dirigé par les Syriens et une étape majeure en vue de la reprise, à Genève le 8 février 2017, des négociations organisées sous l’égide de l’Organisation des Nations Unies; 
 4. Décide de rester saisi de la question. 

 

Le texte de la déclaration d'Astana

The delegations of the Islamic Republic of Iran, the Russian Federation and the Republic of Turkey, in line with the Joint Statement of their Foreign Ministers made in Moscow, on December 20, 2016 and the UN Security Council resolution 2336;

Support launching the talks between the Government of the Syrian Arab Republic and the armed opposition groups in Astana on January 23-24, 2017;

Appreciate the participation in and facilitation of the above-mentioned talks by the UN Secretary-General Special Envoy on Syria;

Reaffirm their commitment to the sovereignty, independence, unity and territorial integrity of the Syrian Arab Republic as a multi-ethnic, multi-religious, non-sectarian and democratic State, as confirmed by the UN Security Council;

Express their conviction that there is no military solution to the Syrian conflict and that it can only be solved through a political process based on the implementation of the UN Security Council resolution 2254 in its entirety;

Will seek, through concrete steps and using their influence over the parties, consolidation of the ceasefire regime established pursuant to the arrangements signed on December 29, 2016 and supported by the UN Security Council resolution 2336 (2016), contribution to minimizing violations, reducing violence, building confidence, ensuring unhindered humanitarian access swiftly and smoothly in line with the UN Security Council resolution 2165 (2014) and protection and free movement of civilians in Syria;

Decide to establish a trilateral mechanism to observe and ensure full compliance with the ceasefire, prevent any provocations and determine all modalities of the ceasefire;

Reiterate their determination to fight jointly against ISIL/DAESH and Al-Nusra and to separate from them armed opposition groups;

Express their conviction that there is an urgent necessity to step up efforts to jumpstart the negotiation process in accordance with the UN Security Council resolution 2254;

Emphasize that the International Meeting on Syria in Astana is an effective platform for a direct dialogue between the government and the opposition as required by the UN Security Council resolution 2254;

Support the willingness of the armed opposition groups to participate in the next round of negotiations to be held between the government and the opposition under the UN auspices in Geneva as of February 8, 2017;

Urge all members of the international community to support the political process with a view to swiftly implementing all steps agreed on the UN Security Council resolution 2254;

Decide to actively cooperate on the Astana platform on specific issues of the UN-facilitated Syrian-led and Syrian-owned political process so as to contribute to global efforts to implement the UN Security Council resolution 2254;

Express gratitude to the President of the Republic of Kazakhstan, His Excellency Nursultan Nazarbayev, and to the Kazakh side in general, for hosting the International Meeting on Syria in Astana.

France : La France reste engagée pour une solution durable en Syrie : Syrie / résolution 2336 - Explication de vote par M. Alexis Lamek, représentant permanent adjoint de la France auprès des Nations unies - Conseil de sécurité - 31 décembre 2016

Monsieur le Président,

La France est favorable à toute initiative permettant de sauver des vies civiles en Syrie. C’est dans cet esprit qu’elle avait proposé, le 16 décembre dernier, un projet de résolution visant à déployer un dispositif de surveillance des évacuations à Alep. C’est pour ces mêmes raisons que la France a aujourd’hui voté en faveur de la résolution 2336.

La France espère que cet accord de cessez-le-feu sera mis en œuvre de façon effective immédiatement et elle appelle les « garants » à assumer pleinement leurs responsabilités à cet égard.

Le texte de l’accord russo-turc, tel que partiellement présenté au Conseil de sécurité hier, comporte néanmoins toujours des zones d’ombre.

La première préoccupation de la France tient à l’adhésion réelle des parties syriennes à cet accord de trêve, alors que des bombardements ont été menés par le régime en violation de cet accord au cours des dernières 48 heures, alors qu’une offensive du régime, soutenue par l’Iran, est toujours en cours dans la vallée de Barada. Le Conseil de sécurité n’a reçu aucun document signé par le régime ou par les groupes d’opposition ; la liste des groupes se considérant comme parties à l’accord ne lui a pas été communiquée ; la Russie a indiqué que certains groupes avaient donné mandat à d’autres pour adhérer à l’accord, ce qui n’est pas corroboré par les textes qui nous ont été transmis. Dans ces conditions, le niveau d’engagement des parties dans cette trêve paraît relativement incertain, et sa mise en œuvre, fragile. En particulier, la France considère que la cessation des hostilités doit s’appliquer à l’ensemble des groupes armés, à la seule exclusion des groupes désignés comme terroristes par le Conseil de sécurité. Les groupes armés qui ne sont pas parties à la cessation des hostilités ne sauraient, de ce fait, être considérés comme terroristes.

Il est également indispensable que la surveillance du respect du cessez-le-feu intervienne en coordination avec les Nations unies. La France aurait à cet égard souhaité pouvoir étudier avec ses partenaires les modalités d’extension à d’autres localités de Syrie du dispositif de surveillance prévu par la Résolution 2328. La France reste à la disposition des « garants » pour examiner les moyens d’un mécanisme de surveillance rigoureux et impartial.

Tous les efforts de la communauté internationale doivent maintenant viser à faciliter la reprise des négociations qui se tiendront le 8 février prochain sous l’égide de Staffan de Mistura, à qui nous rappelons notre entier soutien. Les exercices préparatoires doivent s’inscrire dans le cadre défini par la Résolution 2254 et du communiqué de Genève. La réunion d’Astana pourra constituer une première étape utile à cet égard. Pour que ce puisse être le cas, le processus de désignation des représentants de l’opposition à la réunion d’Astana devra être transparent. Or il pose pour l’instant d’importantes questions : la France rappelle que le Haut Comité des Négociations est le représentant légitime de l’opposition dans les négociations inter-syriennes. Il ne saurait y avoir d’exercice crédible qui l’exclue.

La France souhaite que les discussions se poursuivent de façon transparente sur ces points en vue d’une transition politique effective, préalable indispensable pour que la Syrie se relève et entame sa reconstruction. La France reste pleinement engagée dans la recherche d’une solution durable à ce conflit qui n’a que trop duré.

 

 France : Voeux au corps diplomatique - Syrie - Mali - Israël-Territoires palestiniens - Union européenne - Brexit - États-Unis - Discours de M. Jean-Marc Ayrault, ministre des affaires étrangères et du développement international (Paris, 25/01/2017)

Notre position à l'égard de la tragédie syrienne, vous la connaissez. La guerre qui dure en Syrie depuis près de six ans est un échec moral et politique pour l'ensemble de la communauté internationale. Le président de la République l'a dit à l'occasion de ses voeux, je le redis encore devant vous. La France soutient toutes les initiatives qui contribuent à mettre fin aux hostilités. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle nous avons voté la résolution portée par la Russie, à la suite du cessez-le-feu qu'elle a proposé avec la Turquie. C'est aussi la raison pour laquelle nous ne pouvons pas nous arrêter en chemin. Il s'agit à présent de créer les conditions d'une Syrie un jour apaisée, à l'intégrité territoriale préservée, respectueuse de sa diversité et de ses minorités, gouvernée par un État qui puisera dans le retour de la paix, la force de combattre le terrorisme, un pays qui pourra à nouveau accueillir ses déplacés et ses réfugiés et se reconstruire. À défaut, il faut être conscient que ce pays restera un lieu de chaos et un sanctuaire pour ceux qui menacent directement notre sécurité.

Souhaitons collectivement que la conférence d'Astana qui s'est tenue en ce début de semaine permette un meilleur respect du cessez-le-feu et des progrès dans le domaine humanitaire. C'est désormais la responsabilité des trois cosignataires de la déclaration qui a été publiée hier, c'est-à-dire la Russie, l'Iran et la Turquie. Il leur appartient de veiller à ce que ce cessez-le-feu soit effectif. Pour nous, la priorité, c'est la négociation politique, une véritable négociation qui ne peut se faire que dans le cadre des Nations unies et sur la base, d'abord, du communiqué de Genève de 2012, et aussi de la résolution 2254 du conseil de sécurité des Nations unies qui engage la communauté internationale. Staffan de Mistura a proposé que ce processus reprenne très vite, et une date a été fixée, le 8 février. Il peut compter sur le soutien total de la France.

France : Syrie - Sommet d'Astana - Propos de M. Jean-Marc Ayrault, ministre des affaires étrangères et du développement international, à «France Inter» (Paris, 23/01/2017)

La France n'est pas présente à Astana car le cadre que nous privilégions est celui des Nations unies - c'est donc Genève, où tout le monde est invité et sera partenaire -. Mais si les négociations d'Astana peuvent préparer Genève, nous disons : «pourquoi pas et tant mieux».

On voit bien, après la destruction d'Alep, la brutalité avec laquelle tout cela a été opéré et que ceux qui pensaient qu'il s'agissait d'une victoire russe ou de Bachar al-Assad ont vite déchanté. Car la réalité est que c'est toujours le chaos. Il n'y a que la voie politique et la voie de la négociation qui permettent d'en sortir. C'est ce que nous défendons. Au tout petit espace qui se dégage, nous donnons une chance./.

Russie : Foreign Minister Sergey Lavrov’s opening remarks at a meeting with Syrian opposition, Moscow, January 27, 2017

Friends,

I am delighted we have met again, only a few days after the Astana meeting, which we want to tell you about in more detail. We see the meeting in Astana as a big and fundamentally new step towards a settlement, because we now have with us the armed opposition groups, which did not participate in contacts with the Syrian Government before or in other events concerned with talks about Syria’s future. Second, an important conclusion has been reached in Astana – that there is no military solution to the Syrian conflict. Third, the ceasefire agreement reached on December 29 has been reaffirmed and a trilateral body comprising representatives of Russia, Turkey and Iran has been created to monitor compliance with the ceasefire and investigate ceasefire violations. And fourth, it has been stated clearly that the efforts taken in Astana towards a political settlement will contribute to the UN-sponsored intra-Syrian talks in Geneva in accordance with UN Security Council Resolution 2254.

It is gratifying that the decision to hold a meeting in Astana, preparations for it and the meeting itself have boosted the activity of our colleagues at the UN, who have announced the resumption of the intra-Syrian talks in Geneva, even though the talks have been put off from February 8 until the end of the month. We believe that the passivity of our UN colleagues, who have not held any rounds of the talks since April 2016, is unacceptable. If they continue to look up at the      fractious position from the so-called Riyadh Group, the settlement in Syria will be postponed to eternity. By the way, we invited the group’s representatives to Moscow. First they planned to come, but then they provided arguments why they need to deal with us independently rather than as part of all the progressive and patriotic Syrian opposition forces. The Riyadh Group advanced numerous preconditions for the talks, which is contrary to Resolution 2254. For example, they said that they cannot sit down at the negotiating table while the hostilities continue in Syria. The hostilities have ceased, a ceasefire has been announced, and they have no excuse for refusing to talk.

We hope that the UN will not procrastinate with the next round of the intra-Syrian talks. We also believe that it is time to stop moving in circles. It is time to focus on practical issues in compliance with the agenda outlined in Resolution 2254, including work on the constitution. There is much idle talk about the draft constitution that was circulated at the Astana meeting. I would like to clarify the matter again, hopefully, for the last time. The draft we presented was an attempt to bring together and identify the common elements in the ideas expressed by the Syrian Government and the opposition, including those who are present here, over the past few years when we maintained contact and tried to find a way out of the Syrian crisis.

Someone from the opposition delegation said the other day that the Syrians themselves must write their constitution and compared our draft to the constitution forced on Iraq by Paul Bremer, an American official who headed the occupation authority of Iraq. This is a misleading position, because the Iraqi constitution was forced on the people by the occupation authority as an ultimatum, while we have only offered our proposals to the Syrian parties without any intention of forcing them to adopt them. Based on the experience of the past five years, we are convinced that practical work can only begin if specific proposals are put on the table. I hope that all Syrians will read our draft while preparing for a meeting in Geneva and that it will provide an impetus for a practical discussion of ways to achieve accord in Syria in keeping with the Geneva Communique.